農地征用的制度分析.doc

農地征用的制度分析內容提要 中國最大的問題是農民問題，農民最大的問題是 土地問題農村土地是農業生產的基本要素，是農民的基本生產 資料，也是農民最主要、最可靠的生活保障然而，在工業化和城市化過程中，侵犯農民土地權利的事例屢見不鮮，甚至有愈演 愈烈之勢要徹底解決這個牽涉到農民利益的問題，必須從農地征用制度上挖掘深層次的原因農地征用；問題；制度分析；對策作者簡介賀勝蘭(1964・)，女，江西經濟管理幹部學院副教授江西南昌330001)—、農地征用的制度分析 首先是土地征用的目的土地征用是近現代世界各國土地法中的一個重要的概念，也是各國土地制度中不可或缺的重要組成 部分它是指國傢因公共需要，強制使用私人土地並給予補償， 使用完畢後，仍將土地歸還所有者或使用權人的行政行為工 業化、城市化必然伴隨大量的土地用途的轉換，政府為解決公共 利益的需要而征用農地，有效地彌補瞭市場缺陷，其實質是土地 資源重新配置的問題可見，公共目的需要是土地征用的合法前 提,正確認定公共目的內涵和外延直接關系到土地征用的合法國防建設以性所謂公共目的需要”是指國傢進行經濟、文化、 及興辦社會公共事業的需要依據國外經驗和我國實際，《土地 管理法》將公共目的”嚴格限定在以下幾類：國防軍事用地；國 傢政府機關及公益性事業研究單位用地；能源、交通用地，如煤 礦、道路、機場等；公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場 用地；國傢重點工程用地，如三峽工程等；公益及福利事業用地， 如學校、醫院、敬老院等；水利、環境保護用地，如水庫、防護 林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地其次是土地征用的過程。

《憲法》、《土地管理法》和《城市房 地產管理法》都有相關規定，主要涉及農地征用補償費的種類及 標準、農民的安置方式、征地程序、征地費用管理以及法律責任 等，其中以《土地管理法》為主按照上述法律，農地轉用於工 業和城市建設相關問題的現行基本制度安排為：國傢是農村集體 所有土地的唯一征用者和土地一級市場的唯一供給者隻有允許 國傢首先征用農村集體所有的土地，並一次給予農民一定的補 償，然後再以劃撥或岀讓的形式將處理成熟的土地轉讓給用地單 位用於城市建設並因此收取一定土地出讓金即先由國傢支付 征用土地費用，把農村集體土地征為國有；再由國傢按劃撥或出 讓價格再把土地交給用地單位由於在我國城市土地實行國有 制，農村土地實行集體所有制，這個過程實際上發生瞭土地所有 權的轉讓，而這種轉讓是由政府行使土地征用權來完成的土地征用具有如下特征：一是具有壟斷性土地的征用權是 政府特有的權力，土地征收主體限定於政府及職能部門用地單 位和建設項目必須經國傢批準後，才能征用土地；二是帶有強制性，土地征用的強制性是由土地的不可替代性為條件的這種條 件決定瞭必須依靠國傢權力強制取得特定位置的土地以滿足公 共事業的需要，亦即強制性體現在必須強制取得特定位置的權力 上，而並非在對這種權利的非對等補償上。

三是具有補償性，盡 管土地征用帶有強制性，但它給原土地權利人造成事實上的損 失，因而必須給原土地權利人一定的經濟補償從經濟學的角度 來看，補償的合理界限首先應該是土地使用權預期收益的貼現； 其次是由市場決定的土地溢價二、農地征用制度存在的問題以土地作為資本“原始積累”的手段，滿足區域的需要由於我國的土地補償具有有償但不等價的性質，國傢對征 地補償的標準是以產值的倍數為依據的，缺乏市場因素的考慮， 這種補償既不是地租，更不是地價，僅僅是土地價格的部分補貼 如前所述，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年產值的6 - 10倍據專傢研究表明，土地的征用價格與出讓價格之間的比例關系大致為1:10的關系在土地征用出讓過程中如果以 成本為100 ,其中收益農民隻得5% - 10% ,村級集體經濟得 25% - 30% , 60% - 70%為政府及各部門所得從中央到地方的各級財政、各有關政府部門在將集體所有的土地征用轉變為國 有土地時，從集體土地中轉移瞭巨額的價值因此，地方政府資 本原始積累的路徑最為簡便、有限的方式就是使用政府的土地征 用權通過征用土地出讓所得的收益在地方財政中占據重要的位2農村地區大量小城鎮建設中土地粗放利用。

受開發區熱影響，各地普遍在城鎮外圍大搞開發區、新區，政府以壓低低價為 吸引投資項目的籌碼不僅使農民和集體經濟組織的利益受到極 大的損害，而且由於當地經濟實力不足，許多開發區資金、項目 得不到落實，致使大量土地“圈而不用” ,土地閑置現象普遍而 部分地區雖然開發項目得到落實，但由於地價低廉，缺少經濟約 束，因而建設用地大手大腳，造成大量浪費3失地農民既失業、又失去社會保障，逐步釀成社會問題在征地補償安置過程中，大多數地方以一次性貨幣補償安置（又 稱"一腳踢”）為主貨幣補償方式對用地單位來說降低瞭與被征地 農民討價還價的交易成本；對農民來說，貨幣補償款使其心裡更 加塌實；對政府來說，操作簡單問題看起來似乎已經解決，但 實際上，這種方式隱含著嚴重的社會問題目前土地征用開發成 本中，土地征用補償費所占比例很小，各項稅費所占比值遠遠高 於土地補償安置費不僅征用補償費很低，而且還存在補償政策 落實不到位，補償資金的分配和使用不規范等問題，沒有全額發 放對按規定應支付給農民的安置補償費用，拖欠、侵占、截留和 挪用的現象時有發生按照規定，在農民承包經營的土地被征用 後，農村集體經濟組織未能調整其他數量和質量相當的土地給農 民繼續承包經營的，應當將不少於百分之七十的土地補償費支付 給被征地農民。

而實際情況是，農民應得的土地補償費基本上留在瞭村級集體經濟組織，農民既沒有繼續承包的土地，也沒有得 到土地補償費面臨新的生計、基本生活保障等問題，有些失地 農民流入城市，找不到工作，變成遊民，失地農民難以生存，農 村不穩定，全國就不能穩定，由此可能釀成社會問題三、完善農地征用制度的對策1 土地使用權是獨立的財產權，應用法律的形式給予保護, 確保農民權益不受侵害各地政府在征用農民土地時，農民集體 的土地產權必須得到明確體現和保護原因有二：一是各種法律 都規定瞭農村土地歸農民集體所有，從產權角度出發，賦予農民 特殊的土地財產產權，給農民提供安全的財產制度，有利於激勵 農民增加財產積累，切實提高農民收入，從而縮小城鄉差距，為 全面建設小康社會奠定堅實的社會底座二是在市場經濟條件 下，各市場主體都是平等的，國傢向農民征用土地時，實質上是 農民集體土地產權轉變為國傢土地所有權，即土地產權發生轉移，必須按市場價格進行征地補償在市場經濟中，任何產權的1KJ移都要遵循市場公平、公正的原則，土地產權也不例外2嚴格區分征地目的和私人目的把土地征用嚴格限定在公共目的和私人目的范之內，同時，在土地征用補償上，要參照市場經濟國傢的通行做法，依照市場價格，直接瞄準被征用農戶, 實行針對農戶的全額、對等補償辦法。

至於私人目的的農地轉用， 要探討建立農民參與分享的農地轉讓制度3加強土地征用管理土地征用工作政策性強，牽涉面廣，直接關系到農民的生存問題，影響社會的穩定在工業化和城市 化進程中，對土地的開發和利用雖然存在客觀增加的需求，但這 決不是濫用土地的理由土地市場管理的不規范，不僅增加瞭失 地農民的數量，加劇瞭社會矛盾，還使中央確定的“合理利用每 一寸土地，切實保護耕地”的基本國策真正落實，將土地征用嚴U!格限定在公共目的的范圍內江西省十一屆四次會議中明確「建 設征用土地必須按規定審批並辦理手續；征用土地必須依照法律 規定給予農民經濟補償並落實到位；城鎮經營性土地使用權出讓 必須全部進入市場，進行規范化招投標”因此，征地中出現的 各種問題，不能看作是單純的經濟問題政府和有關部門要加強 土地征用法律法規和有關政策的宣傳，要向廣大被征地農民宣傳 隻有發展經濟才能提高人民生活水平，使農民瞭解、熟悉征地工 作中的具體政策，避免產生不必要的誤會4完善征地程序合法的征用程序，是用地單位按規定向縣級以上政府土地管理部門提出申請，經審批後，征地雙方就土地 征用數量、范圍、補償、安置等問題協商議定，最後由土地管理 部門劃撥土地。

這在《土地管理法》及《土地管理法實施條例》 中均有具體而明確的規定，但目前實施起來規定相對缺乏公開性 和公正性，表現在以下幾個方面：第一，公告程序隻作為附屬程 序置於批準之後，目的也隻用於權利登記，對征用並不起監督作 用；第二，從征地調查程序來看，將事前調查和事後調查合二為一，缺乏實地核實；第三我國的批準機關自由裁量權太大我 國在完善土地征用程序時，建議采取以下改進措施：用地者應在 向有關國傢機關提出征地申請時，公諸於眾，並通知土地所有人 和土地其他權利人，且將公告程序貫穿於征收的整個過程，接受 公眾監督；有關國傢機關在核準申請前，應舉行聽證會，允許土 地所有者、其他權利人和一般公眾發表意見，政府在聽取公眾意 見後應就征用行為的利弊進行分析後作出決策；明確規定作出批 準決定的期限以及決定的有效期限；此外，還應完善土地糾紛的 救濟程序5適當提高土地征用補償標準改變對征用土地按原用途確定補償標準的辦法，運用市場機制，使農民獲得應得的土地增值 收益為失地農民利益著想，適當提高土地征用補償標準政府 應把出讓金或征地費全部或90%以上返還農民作為農地保護的補償，使農民在獲得經濟利益的同時產生心理平衡，把農地‘非法”非農化控制在一定范內，以有效控制耕地的流失，為子孫後代留下“飯碗田”6加強對失地農民勞動技能的培訓。

就業是民生之本，必須 要引起各級政府的高度重視，千方百計地創造條件增加就業崗 位切實保障失地農民的長遠利益同時降低在失地農民安置上 的政府風險，要實行多途徑安置，有的放矢地改變目前土地補償 普遍采用的單一的“貨幣安置”方式農民失去土地後，他們中的 大多數將轉向二、三產業，但由於其自身條件、文化素質、職業技能等原因，普遍處在就業門路少尋找工作難的困境這就需 要有關部門在為他們尋找工作牽線搭橋的同時，要有針對性地舉 辦一些從事二、三產業的按術培訓班，加強失地農民的文化科學 技術知識的學習和各種技能培訓，提高他們適應社會的能力，提 高就業本領，增加就業機會，解決失地農民失業問題以提高市 場競爭能力和就業能力；同時要給他們同等的下崗職工待遇，在 經商辦企業等方面給予優惠政策還要引導失地農民轉變觀念， 鼓勵他們自謀擇業、自主創業，要引導、鼓勵和支持失地農民利 用土地補償費、安置聯合辦經濟實體，各級政府在項目、資金、 用地等方面給予幫助和扶持，在稅收等方面給予適當減免，使征 地費用不斷保持增值，使被征地農民的生活水平不斷提高對農 業生產方面有特長的專業戶，要繼續發揮他們的種植、養殖技能, 為他們積極創造條件到農業園區、異地、基地繼續從事農業生產7建立和健全失地農民的就業和社會保障機制。

設立社會保障基金是各國也是我國許多地區社會保障制度的通行做法，如昆 山的“年薪制+保險”的模式，嘉興的“土地換保障”模式等探索解決 農地征用問題的實質設立失地農民社會保障基金有利於降低他 們面臨的風險，促進社會穩定發展但是我國目前還處於社會主 義初級階段，水平低，資本短缺，由國傢財政全部負擔 失地農民社會保障是不現實的那麼如何解決失地農民社會保障 基金的來源便是問題的關鍵征地補償安置費以及土地轉用後增 值收益是失地農民社會保障基金的主要來源失地農民社會保障的內容應包括：一是失地農民最低生活保障二是失地農民的養 老保障三是失地農民的醫療保障四是為失地農民提供受教育 和培訓的機會五是為失地農民提供法律援助，是社會弱者接近 法律、實現其行政救濟權的重要保障。