长江经济带绿色发展政策的演进与展望.docx

    长江经济带绿色发展政策的演进与展望    摘 要：长江经济带是我国纵深最长、覆盖面最广、影响最大的黄金经济带本文通过对长江经济带绿色发展政策的演进脉络进行梳理，总结其演进特点和规律，并对长江经济带绿色政策的未来发展趋势进行分析，对于充分发挥长江经济带绿色政策效应，加快长江经济带绿色发展具有一定参考价值Key：绿色发展;长江经济带;演进特点;未来展望中图法分类号：F120.3                                               文献标志码：A长江经济带覆盖9省2市，横跨我国东、中、西三大板块，所辖人口和地区经济总量均超过全国的40%，是我国纵深最长、覆盖面最广、影响最大的黄金经济带对长江经济带发展多次明确指出，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，在保护的前提下发展，实现经济发展与资源环境相适应2021年3月1日，随着《中华人民共和国长江保护法》的正式实施，长江经济带绿色发展战略第一次以法律形式予以贯彻落实，从根本上夯实了长江大保护的制度基础，为长江经济带的高质量发展注入新动力值此关键政策节点，对长江经济带绿色发展政策的演进脉络进行梳理，对未来绿色发展的政策走向进行展望，对于充分发挥政策效应，加快长江经济带绿色发展具有重要参考意义。

1  长江经济带绿色发展进程与政策演进推动长江经济带走出一条生态优先、绿色发展之路，是党中央、国务院主动适应把握引领经济发展新常态，科学谋划中国经济新格局，做出的既利当前又惠长远的重大决策部署纵观我国对长江经济带绿色发展的认知和实践，经历了一个由表及里、由浅入深、由局部到整体的演变过程，其中，政策的不断演进和完善发挥了极为重要的作用1.1  长江经济带绿色发展的历史脉络1979年，我国正式通过第一部环境保护相关法律——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，标志着我国政府绿色环保意识的萌芽，长江流域绿色发展也正式开始起步但是由于采取的是粗放式经济发展模式，长江沿线各省份在第一、二产业飞速发展的同时也给当地的生态环境带来了严峻考验，长江流域环境质量状况持续恶化，先后出现了水土流失、洪涝灾害、生物多样性丧失等多种生态环境问题为解决上述问题，我国先后于1982年颁布了《水土保持工作条例》，国务院于1988年将长江上游列为全国水土保持重点防治区，并于次年正式启动实施长江上游水土保持防治重点工程1990年，国务院正式批准《长江流域综合利用规划简要报告》作为七大流域中首个通过国务院审批的流域综合规划，该报告也成为日后长江流域综合治理和社会经济发展的重要依据。

进入20世纪90年代，长江流域沿线各省市进入经济发展的飞速增长期与此同时，由于过度消耗资源能源的增长方式，导致长江沿线水土流失加剧、湖泊水库淤积、洪涝灾害频发，各类污染日趋严重为此，我国自1992年起先后颁布一系列环境保护和治理相关政策法规，环境治理工作成为国家发展规划体系中的重要组成其中，水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）先后颁布《长江干流中下游河道治理规划》《长江流域综合利用规划审批后实施情况调查报告》《长江流域综合利用规划后评价报告》等;水资源保护局陆续在1992年和1997年启动长江干流沿线城市入江排污口及排污量的调研和监查工作，并完成《长江干流入江排污口调查评价报告》;2000年在全国水功能区域规划工作中，《长江片水功能区划报告》首次被纳入《中国水功能区划（试行）》，对长江流域水资源的保护与管理具有开创性意义;为解决长江上游水土流失和长江中下游的重点河段防洪排涝的治理问题，国家又出台多项水资源治理规划，并在该时期以1997年长江三峡工程为代表开展了多项大型水利枢纽工程建设等以上长江流域治理政策的出台与深入实施，使得区域分治背景下长江流域的开发与治理得到长足发展，自此长江流域进入绿色发展体系的形成构建阶段。

然而，由于该阶段本质上仍采取以经济增长为优先发展的政策导向，长江流域绿色发展政策的执行力度尚有待加强1.2  长江经济带绿色发展的主要历程长江经济带绿色发展经历了萌芽起步和全面推进两个阶段，在不同的发展阶段，其政策演进具有不同的特点和效果1.2.1  萌芽起步阶段（2010—2014年）20世纪90年代以来，随着我国城镇化、工业化步伐逐渐加快，长江流域生态失衡状况日益凸显尽管经过多方努力，长江流域资源环境污染问题得到部分改善，但是环境治理总体情况依然不理想，究其原因，主要还是在于长江流域沿线省市内部各自为政的发展模式并未得到根本转变为应对长江流域资源环境出现的新问题，2010年2月，国家出台《长江流域综合规划》，对长江流域治理开发与保护进行科学规划与总体部署，标志着长江流域进入由碎片化管理向一体化治理绿色转型的新阶段2013年7月21日,在湖北武汉调研时指出，要大力发展现代物流业，长江流域要加强合作，充分发挥内河航运作用，发展江海联运，把全流域打造成黄金水道这是总书记在党的十八大以后首次在公开场合强调长江流域的整体性发展问题，成为实施长江经济带新发展战略的重要开端自此，“黄金水道”成为屡被提及的长江经济带核心“Key”。

2014年3月，“建设长江经济带”正式写入中央《政府工作报告》，同年6月，李克强总理主持召开国务院常务会议，指出“建设长江经济带，就是要构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新棋局，建立健全区域间互动合作机制，按照科学发展的要求，处理好发展和保护的关系，避免产业转移带来污染转移”2014年9月，国务院正式印发《關于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号），明确发展长江经济带的战略意义在于“打造中国经济新支撑带，有利于挖掘中上游广阔腹地蕴含的巨大内需潜力，有利于优化沿江产业结构和城镇化布局，有利于形成上中下游优势互补、协作互动格局，有利于建设陆海双向对外开放新走廊，有利于保护长江生态环境上述不断深化的政策演进历程表明，该阶段长江经济带发展战略已正式上升为国家战略，长江经济带绿色发展的多元共治体系已初步形成并逐渐完善，为长江经济带绿色发展的全面推进奠定重要基础1.2.2  全面推进阶段（2015年至今）2015年以后，无论从国家领导的重视程度还是政策层面的战略部署均对长江经济带绿色发展提出了更高意义的要求，赋予更深层次的内涵2016年,在重庆主持召开长江经济带发展座谈会时发表重要讲话，指出“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”;2018年,在推动长江经济带发展座谈会上指明“四个切实”的科学路径，并明确了推动长江经济带发展“关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展”五大关系;2020年,在南京召开长江经济带发展座谈会，提出长江经济带“生态优先、绿色发展”的新战略,的三次重要指示一脉相承，具有高度的前瞻性和全局性，为长江经济带绿色发展战略的贯彻落实指明了前进方向。

在战略部署层面，国家“十三五”规划纲要对推进长江经济带绿色发展作出专门论述，指出要“坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把修复长江生态环境放在首要位置，推动长江上中下游协同发展、东中西部互动合作，把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带”的总体目标2017年，《长江经济带生态环境保护规划》正式发布，成为很长一段时期长江经济带深入贯彻实施绿色发展理念的思想纲领和行动指南2019年，生态环境部和发改委共同出台长江经济带绿色发展战略的政策性文件《长江保护修复攻坚战行动计划》2021年3月，长江流域专属的法律文件《中华人民共和国长江保护法》（以下简称“长江保护法”）颁布实施作为我国的首部流域法，《长江保护法》首次明确了配置长江流域的管理事权，健全全流域执法监督体制，标志着多省市、多部门、多领域共同参与的长江流域协调工作体制正式确立，长江经济带绿色发展进入生态大保护战略全面推进和多元共治的崭新格局回顾长江经济带绿色发展政策的演进历程，可以发现当前我国流域文明的生态大保护战略已基本形成，长江经济带从“大开发”到“大保护”的战略转变对推动长江经济带沿线省市的空间结构优化、产业转型发展、生态文明建设都具有重大而深远的指导意义。

2  长江经济带绿色发展政策的演进特点长江经济带绿色发展的政策演进思路经历了从“粗放式发展”到“科学发展”再到“生态文明”的历史性变迁作为我国经济发展重心之一，长江经济带绿色发展的内涵更加丰富广泛，其肩负的推进我国经济发展方式转变和产业结构转型升级的重任也被赋予更多期望回顾长江经济带绿色发展的演进过程，从政策层面来看，主要呈现以下特点2.1  体现了由粗放式增长向绿色高质量发展的政策转型方向从我国长江经济带经济发展和环境保护的演进历程可以看出，不同经济发展阶段对应不同的经济结构和能源结构，亦会出现相应的资源环境问题20世纪80年代，由于长江流域整体经济活动水平较低，对自然资源的需求不高，经济活动产生的污染排放相对较小，此时经济活动对自然环境的压力较小然而，随着改革开放步伐的加快，乡镇企业异军突起，对资源环境造成明显压力尤其到90年代中叶，随着我国改革开放力度的不断加大，工业化和城镇化步伐加快，工业污染排放持续攀升，生态环境质量不断恶化由于城镇化的持续推进，越来越多的人群聚集到城市，自然生态受到较大破坏，城市生态系统脆弱性增强伴随21世纪的到来，长江经济带大量产业开始走转型升级之路，工业生产的污染强度较粗放式增长时期有所降低，然而电子产品垃圾、电磁辐射、生活垃圾、灰霾污染等新型污染问题却开始出现。

由此可见，经济发展与环境保护的博弈一直都存在长江经济带的发展理念从改革开放初期的“以经济增长为中心，兼顾局部污染防控”发展到绿色政策萌芽起步期的“经济开发优先，污染治理与生态环保并重”，再到绿色发展全面推进期的“生态优先、绿色发展”，每个阶段发展理念的制定与实施，既是基于对我国社会主要矛盾和基本国情的客观研判，同时又结合了当时国际经济与环境保护的最新发展趋势，体现了我国在发展长江经济带过程中不断提升绿色发展水平的努力和决心，使得长江经济带发展的战略重心彻底实现了从“大开发”到“大保护”的重大转变，充分展现了我国作为一个大国的责任和担当2.2  體现了由单一主体发展为多主体协同的政策责任主体格局在长江经济带绿色发展体系建立和不断完善的过程中，政策工具由起初带有行政指令的“整改措施”或者“三同时”“三同步”制度等，到后来全面引入竞争机制和法律、经济手段如排污收费制度、评价监测制度、绿色产业发展政策，以及生态补偿和绿色金融制度等，公众参与性工具如环境信访制度和信息披露制度也随之出现长江经济带绿色发展形成由政府主导和实施监管、企业自我约束、社会参与、公众监督的多主体协同绿色发展责任格局基于以上背景，长江经济带绿色发展政策的战略重点也从关注政府自身的职责，向厘清政府与企业、政府与社会之间的职责关系方向演进。

最初长江经济带绿色发展政策主要依赖政府行政管理手段，然而随着行政管理体制改革的强力推进，政府积极转变工作职能，明确定位理清职责，充分调动企业的主观能动性，激发市场主体活力，从而更好地发挥在绿色发展中的引领保障作用近年来，国家和地方的发改、工信、财政、税务等部门纷纷出台绿色发展相关政策文件，部门间绿色发展的职责划分逐渐明晰，部门合力正在增强尤其是党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设发展，将生态文明制度体系从机构与职责层面向业务与运行层面深化，显著提升了长江经济带绿色发展政策的执行效果2.3  体现了由碎片化管理向一体化治理的政策演变路径回溯我国流域管理历史，最早推行的是以行政区域为基本管理单元的区域化管理模式长江流域虽建立了统一的管理机构长江委，然而由于长江。