行政复议与行政诉讼衔接若干问题研究.doc

《行政复议与行政诉讼衔接若干问题研究》 作者： 日期：2014-07-25本课题成果共分两个章节第一章侧重行政复议与行政诉讼衔接的理论总结与研究；第 二章重点阐述了司法实践中亟需解决的一些问题第一章第一部分，从研究行政复议与行政诉讼的概念、性质、区别、地位入手，分析二 者具有的内在联系性、二者衔接的重要性最后指出，将二者过度混合或过分独立，都不利 于给相对人提供更充分的保护；只有二者并重，使两项制度有机融合，才能更好地实现行政 法领域的权利救济第一章第二部分，从宏观和具体制度两方面分析了我国行政复议与行政诉讼衔接的现状, 介绍了域外的衔接模式及各6的国情，并剖析了不同衔接模式的优缺点；在结合木国国情、 借鉴域外经验的基础上，提出了重构我国行政复议与行政诉讼程序衔接的模式设想一即提侣 自由选择型，逐步取消行政复议终局型、迳行起诉熨、行政复议前置型，并遵行司法最终的 原则第二章具体围绕受案范围、当事人、管辖、期限、证据、法律适用六个方面，对有关问 题进行了阐述行政复议与行政诉讼衔接若干问题研究课题主持人：倪志风*课题组成员：施建红邓第一章理论与设想第一部分行政复议与行政诉讼衔接的重要性现实中一部分人受大陆法系观念的影响，普遍推崇行政诉讼而忽视行政复议，行政复议 很少进入我国理论界研究的核心领域，对行政复议的目的、性质认识不到位。

这种偏废的认 识导致人们对行政复议与行政诉讼的地位、关系存在不同的理解，以致立法及实践中对如何 处理行政复议与行政诉讼的冲突或衔接问题产生偏茱因此我们必须对行政复议与行政诉讼 的性质、两者的区别与联系作一探讨，以利于在法治秩序中摆正二者地位；以利于两种制度 本身的完善、发展和相互协调一、行政复议与行政诉讼的关系（一）行政复议与行政诉讼的概念行政复议指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议 机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为 进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度而行政诉讼则指公民、法人 或者其他纟R织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯自己的合法权益，依法向法院 请求司法保护，并由法院对具体行政行为的合法性进行审杏并作出裁判的一种诉讼活动二） 行政复议与行政诉讼的性质行政诉讼，众所周知是一种司法制度，是人民法院对行政行为的司法审杏，是当事人权 利救济的最示一道屏障而行政复议兼有行政和司法双重性质一方面，我国的行政复议纟R 织是行政系统Z下的，行政复议机关是行政机关而非司法机关，其行使的是行政职权，行政 复议是一-种行政内部的监督机制和救济途径，这些都是行政复议的“行政性”之所在。

另一 方血，行政复议又不同于一般的行政执法行为，它是一种解决行政争议的机制，其运行中一 般存在三方主体：行政复议机关、行政相对人（行政复议申请人）和作出被申请具体行政行 为的行政机关（行政复议被中请人），复议机关作为独立于复议中请人与被中请人Z外的“中 间者”，对后两者Z间的争议作出裁断，行政复议的进行也被要求遵循类似于司法稈序的较为 严格、规范的程序，这些又是行政复议的“司法性”之所在因此，行政复议是“形式上的 行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法或准司法活动”三） 行政复议与行政诉讼的区别如果以救济对象为标准的话，行政复议是内部救济制度，行政诉讼是外部救济制度由 于监督、救济的主体不同，二者在许多地方的区别不容置疑主要表现为：1. 适用程序不同行政复议的稈序保持了与行政管理相适应的稈序特征，如简便、灵活、 迅速而行政诉讼的程序则比校严格，一般要求公开审理、两审终审等2. 审理方式不同行政复议采取以书瓯审理为主，其他方式为辅的审理方式而行政诉 讼则一般均要求采取开庭审理的方式3. 法律效力不同行政复议一般没有最终的法律效力，相对人对复议决定不服，还可以 提起行政诉讼。

行政诉讼则具有最终的法律效力，一经诉讼，裁判结果就是有最终效力的结 果4. 此外，目前在受案范围、审杏范围上，二者的法律规定也不尽一致四） 行政复议与行政诉讼的相同点1. 产生的根据相同都是基于行政争议的存在，用以解决争议的法律制度2. 目的和功能相同无论是行政父议还是行政诉讼，都是通过解决行政争议，保护行政 相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权和履行职责3. 审杳的对彖基木相同我国行政复议与行政诉讼要解决的问题都是针对行政机关及其工作人员作出的具体行政行为而言的，且都要对具体行政行为是否合法进行审杳4. 启动的模式相同都是由公民、法人或其他组织主动提起，即祁是依申请而为的活动5. 法律关系相似在解决争议的过程中，行政复议机关和人民法院都是居中的裁决者， 都是以“司法者”的身份出现并进行裁判，同时与申请人和被申请人发生法律关系五）行政复议与行政诉讼的地位既然行政复议与行政诉讼有如此多的相同或相似Z处，又同为行政救济制度，我们又不 得不面临这样一个问题，即两者的相互地位我们该如何认识？对于行政复议的地位，按照传统观点，国内学者们普遍认为我国《行政复议法》是作为 1989年《行政诉讼法》的配套制度而建立起来，并依附于该法。

但现阶段，学者们逐渐认识 到应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚我们赞同现阶段学者们的 观点理由如下：1. 在案件受理范围、审杳程度及审杳结果上，行政复议部有行政诉讼无法企及的地方, 体现着区别于行政诉讼的独立意义如：行政复议保护的权利范囤大于行政诉讼保护的权利 范I韦I,行政复议审杏的范围也大于行政诉讼审杏的范用；同时，在审杏结果上，行政诉讼适 用有限变更原则，只有行政处罚显失公正时，人民法院才能行使变更权，对其他行政行为， 即使发现显失公正或明显不当，也无能为力而行政复议则可以对所有不合理的行政行为作 出实质性的判断并可以育接变更2・性质方面，复议制度木质上仍属行政系统内部的审杳与裁决，它是行政权进行自我监 督的重要方式，属于律”的范畴而行政诉讼则是司法权对行政权的监督，涉及行政权 与司法权Z间的关系问题，属于“他律”的范畴3.行政复议制度的比较优势也要求其必须成为一种举足轻重的救济制度，其他相关制度 无法取代这些优势体现在，经济、便利、快捷我国行政复议法实行“免费”救济制度， 而且实行就近管辖原则和书面审理的原则对当事人而言，不管从经济上还是时间上，行政 复议都是“成本故少而效益最大”。

学者有言：“无论审判能怎样完美地实现正义，如果付岀 的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判來实现正义的希望从这个角度看，人们往 往更愿意选择行政复议作为维护其权利的首要方式二、行政复议与行政诉讼衔接的意义以上分析表明，行政复议与行政诉讼有着T丝力缕的联系，两者既有许多相同点，又有 很多不同之处它们既相互独立，又相互依存，相互补充现阶段学者们统一认为，行政复 议相对于行政诉讼而言，处于独立地位但在何者更重要的问题上又产生了不同的观点有 的学者强调行政复议的优势，有的学者强调行政诉讼的优势，这就引起了在我国解决行政纠 纷时到底采用何种制度模式问题的争论我们认为，行政复议是行政程序，侧重以效率为先; 行政诉讼是司法程序，侧重以公正为先但现代社会要求行政机关在解决行政争议时也必须 体现公平、公正的价值，这就需要在行政复议制度中加重公正执法的比重；同样，现代社会 也要求司法机关在解决行政诉讼时必须考虑效率因索，所谓“迟到的公正即是不公正”由此 可见，二种制度各有白身的价值特征，如果我们…味强调行政诉讼的重要性，把行政复议搁 置一边，则许多行政纠纷势必全部涌入人民法院，法院会不堪重负，行政诉讼的质量与效率 将难以保证；如果过分依赖行政复议，无限扩大行政复议的作用，则可能会走向行政“独裁” 的极端，势必影响行政复议制度价值功能的发挥。

因此，在制度设计时，我们应“采众家之 长”，尽量使两种制度相互协调理论与实践告诉我们：行政复议和行政诉讼，不管二者的差别有多大，它们终究都是行 政救济制度，其最终目的是一脉相通的更何况，行政相对人对行政复议决定不服，一般都 可以提起行政诉讼，因此不能单纯将行政复议作为行政诉讼的配套机制来考虑，也不能将任 何一种制度有所侧重而对另一种制度有所偏废，只有二者并重，两项制度Z间才能更好的融 合笫二部分行政复议与行政诉讼衔接现状一、行政复议与行政诉讼衔接模式及缺陷（一）基木类型1. 非终局性自由选择型即当事人可以在行政复议与行政诉讼间选择其一，如果选择了行政复议，复议决定不是 终局决定，对复议决定不服，仍可以提起行政诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼《行政诉讼法》第三十七条是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为肓接的法 律规定该条规定确立了“当事人白由选择是行政父议与行政诉讼关系的一般原则，行政复 议前置是行政复议和行政诉讼关系的例外”的模式我国大部分法律规定的便是这种模式2 •行政复议前置型即当事人对具体行政行为不服时，应当先向复议机关申请复议，对复议决定仍不服的才 可以向人民法院提起诉讼。

如《中华人民共和国海关法》第六十四条3. H由选择终局型即相对人对行政机关作出的行政行为不服，可以申请行政复议，也可以向法院提起行政 诉讼，但一旦相对人选择了行政复议，就由行政复议机关作出终局性裁决，对行政复议决定 不能再向法院提起行政诉讼如《中华人民共和国公民出境入境管理法》第1五条、《中华人 民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条以及《行政复议法》第十四条4 •行政复议终局型即相对人对行政机关所作出的行政行为不服，只能通过行政复议的方式寻求救济，即使 对行政复议决定不服，也不能提起行政诉讼在我国，行政复议终局型有法律规定的复议终 局型，也有事实上的复议终局型法定的复议终局型如，《行政父议法》第三十条第二款规泄 的省级政府确权的复议决定；《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定的人民政府针 对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定事实上的复议终局型如，复议机关对除行 政处罚之外的加他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定；复议机关对不当具体行政 行为所作的复议决定5. 迳行起诉型即相对人对行政机关所作出的行政行为不服，肓接通过提起行政诉讼的方式寻求救济 在我国，《中华人民共和国水污染防治法》第五十四条、《中华人民共和国草原法》第二十一 条、《中华人民共和国商标法》第五-1•条、《中华人民共和国著作权法》第五十五条、《中华人 民共和国兽药管理条例》第四十八条、《中华人民共和国十地管理法》第十六条、第八I•三条 等少数行政法律、法规有类似规定。

当然，我国法律表述为迳行起诉型的规定实际并不排斥 行政复议程序二）主要缺陷从理论上说，我国立法对行政复议与行政诉讼衔接关系的多元化可以适应纷繁复杂的情 况，具有一定的合理性，但从实证角度来看，上述设计存在如下缺陷：1. 设置标准不明确当事人如何启动法律救济程序（如是否需要先行提出复议）完全听 凭于单行法律、法规的规定，法律制度的设计随意性大而且，复议与诉讼稈序衔接关系的 设置没有统一的标准，不仅不同种类的法律法规Z间规定的模式不同，而且同一种类的法律 法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件Z间共至同一部法律法规不同的条款Z间的规定 也不一致如，同样是公安机关作岀的行政处罚决定，《中华人民共和国治安管理处罚条例》 规定的是复议前置型，而《中华人民共和国公民出境入境管理法》规定的则是终局性选择型 又如，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定的是复议前置型，第二款规 定的则是非终局性选择型2. 设置正当性不足不利于当事人合法权益的维护，不利于行政纠纷及时、公。