【精品】浅论烟草行政执法程序中的几个问题.doc

浅论烟草行政执法程序中的几个问题摘要：当前的烟草专卖执法逐步走向规范，但仍然存在许 多问题，首先是重实体轻程序的现象还比较普遍，导致一些 违法事实清楚、证据确凿的案件，因程序违法导致处罚无效 的事件时有发生笔者首先从烟草专卖执法程序的重要性阐 明程序法律要件在行政执法过程中的重要地位；其次烟草专 卖行政执法普遍存在以下问题：履行告知义务不规范，调查 取证过程不规范，办案过程包办不符合办案程序，办案存在 程序不当，并对存在的问题进行分析，找出违反程序办案的 症结，提出了以下解决问题的对策：一是加大对执法人员的 素质培训，二是建立健全告知制度，三是强化内部监督关键词：行政行为烟草执法程序一、烟草专卖行政执法程序的重要性在行政法学领域，一个合法的行政行为必须具备三个要 件：主体合法、内容合法、程序合法和其他法学领域相比, 行政执法行为大量的形式要件属于程序方面的要件，这就凸 显出程序在行政执法中的重要地位一一除少数不带有强制 性的执法行为外，绝大多数执法行为属于要式行为，它们或 是必须具有某种书面形式（含文书、签名或盖章、日期等要 素），或是必须经过某些特定程序（如审批程序、告知程序、 征求意见程序及听证程序等），否则，执法行为无效或发生 执法主体必须补正程序上之欠缺的法律责任；执法主体违反 法定行政程序影响相对一方合法权益的，执法行为无效。

烟草专卖执法是行政执法，它无疑也要遵循行政执法中 的一切规律笔者认为，和其他行政机关相比，烟草专卖行 政机关有其特殊的一面，对行政执法行为生效的法律要件更 侧重于实体法律要件和程序法律要件两个部分实体法律要 件是对行政执法行为内容的法律要求；程序法律要件是对行 政执法行为的形式和过程的法律要求烟草行政执法行为必 须同时符合两方面的要求方能合法但正如上面所谈到的， 程序法律要件在烟草专卖行政执法过程中占有更重要的地 位《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第 （三）项规定：“具体行政行为有违反法定程序的，决定撤 消、变更或者确认该具体行政行为违法《中华人民共和国 行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项规定：“具体行 政行为违反法定程序的，判决撤消或者部分撤消，并可以判 决被告重新作出具体行政行为程序是实施行政行为所必 经的步骤和时限方式等，任何行政行为均须通过一定的程序 表现出来，没有脱离程序的行政行为行为的程序是否合法 影响着行政行为实体的合法性，在烟草专卖执法过程中，程 序违法意味着在行政复议或者行政诉讼中出现具体行政行 为被撤消或者诉讼败诉的情况，影响到整个烟草行政机关的 形象。

二、烟草执法过程中产生的程序性问题严格执行烟草专卖执法程序，这是保障和监督烟草专卖 行政执法机关有效实施行政管理，保护当事人合法权利的具 体体现目前，烟草专卖行政管理机关在执法过程中，由于有的 执法人员的综合法律素质不高，重实体、轻程序的现象仍然 存在，执法出现偏差在所难免，但这不能不引起我们的高度 重视一）履行告知义务不够规范在执法实践中，烟草专卖执法人员虽然能按照法定程序 的要求履行行政处罚告知程序，但多有欠规范之处，其表现 有：1、不履行告知或事后告知由于专卖执法人员检查市场频繁，卷烟零售经营户对执 法人员身份已经很熟悉，有的执法人员很容易忽视在对当事 人的经营场所进行检查时出示检查证件、表明身份这一程 序；有的执法人员将行政处罚事先告知书和行政处罚决定书 同时送达，这剥夺了当事人陈述和申辩的权利；还有的执法 人员虽然不同时送达告知书和处罚决定书，但签发告知书和 处罚决定书的时间相同2、告知的手续不全或不当有的烟草专卖执法人员在对当事人经营场所进行检查 时，虽然事先也出示了检查证件，但他们没有在《现场勘验 笔录》中注明“执法人员出示了执法证件，告知身份后，进 行现场检查”的字样，或者注明了却忘记让当事人在笔录上 签名，少了这一道程序，当事人甚至可以否认烟草执法人员 依法出示过检查证件。

烟草专卖行政管理机关在向当事人调查询问时，应当告 知当事人必须如实回答询问，协助调查并提供有关证据，不 得阻挠；在向案件有关证人取证时，应向证人说明不得提供 伪证或隐匿证据但有的办案人员在对当事人进行询问时往 往忽略在询问开始时先介绍自己的身份和告知当事人的权 利、义务，并记录在案，导致在案卷里无法表明执法人员是 否履行了告知程序执法人员在对当事人经营场所或发案现场进行勘验时， 依据有关法律法规对当事人的财物作为证据采取先行登记 保存时，应当以书面形式告知当事人在7日内到指定的地 点接受处理，否则行政机关将依法处理但有的执法人员却 经常忽视这一点，往往登记保存证据后没有任何说法就扬长 而去，留下一头雾水的当事人无所适从还有的执法人员在文书送达过程中，不严格按照告知方 式程序履行，应该采取登报公告送达的，却轻率的采用张贴 公告的方式；对需要通过专业部门才能认定的假冒伪劣卷 烟，烟草专卖行政管理机关应当告知当事人有关质量检测机 构对卷烟的检测结果，但实践中执法人员往往忽视这一点， 当事人甚至没有见到过该检测结果，案件就已经结案归档二）调查取证的过程没有严格依照程序，手续不全或 不当调查取证是查处案件的关键环节，因为证据是案件定性 的客观基础。

所以在调查取证的时候一定要严谨、慎重但 在烟草执法的过程当中，少数执法人员没有严格按照法律法 规来调查取证，主要表现在以下几个方面：1、 以案子繁多为由，不按程序制作询问笔录询问笔录堪称是查处烟草专卖违法行为最重要的证据 之一，它对案件的定性起着至关重要的作用目前，由于卷 烟市场管理尚不完善，违法经营行为时有发生，查获案件繁 多有些办案人员为提高办案速度或者图方便，甚至会在处 理完案件以后再行补做询问笔录，这样虚假的询问笔录将导 致证据无效2、 勘验笔录制作程序不当勘验笔录是执法人员在案发现场对客观存在违法事实 的真实记录，要求制作勘验笔录者对现场存在的客观事实详 细地进行记录但在实践中，有些执法人员并不在现场制作 勘验笔录，而是由专卖内勤人员在案件处理中或结案归档时 才将勘验笔录补充到案卷中去这实际是凭空猜测，这种证 据毫无效力可言三）办案过程中存在一手包办的现象办理烟草专卖违法案件的流程需要经过立案一一办案 人员调查取证一一行政管理机关审查决定等过程然而，在 办案过程中存在行政管理机关办案人员一手包办的现象，即 从立案到结案，甚至包括现场勘验笔录等文书，都是由内勤 人员行政管理机关制作。

这种做法是无视法定程序的表现， 背离了依法办案原则，甚至容易出现以权谋私的现象当事 人一旦提起行政诉讼，必将败诉无疑四）办案过程尚存在程序不当的问题1、先调查，后立案有些烟草专卖行政管理机关，在运用一般程序实施烟草专卖行政处罚时，应当履行的立案审 批手续没有履行，而是由执法人员先行调查，后补办立案审 批手续等现象，这不仅违反了执法程序，而且严重违背了“以 事实为依据、以法律为准绳”的办案原则2、滥用自由裁量权，执法尺度不统一这种情况在执 法实践中主要表现为处罚措施的选择和尺度把握上随意性 较大，同样的情况处罚起来时轻时重或你轻我重，不仅造成 当事人对我们产生不信任感，会给今后执法带来更大阻力， 使烟草专卖执法工作难以顺利进行三、解决上述问题的对策上述问题虽然可能由于当事人不清楚法律法规而未出 现复议撤消或败诉的情况，但仍不可忽视笔者认为，为不 断强化程序规范意识，树立依法行政、执法为民的思想观念, 认真执行烟草专卖行政处罚规定，我们应当采取以下对策：（一）加大对执法人员的素质培训，提高办案水平专卖执法人员的素质建设是专卖队伍建设重中之重，一 支有着良好法律意识和依法行政、执法为民思想意识的执法 队伍是烟草行业走向规范不可或缺的前提条件。

要加强烟草执法人员的素质建设，就必须进一步提高执 法人员的思想、道德、法律和业务水平，要求执法人员积极 提高自身素质，树立和维护执法队伍的良好形象因为，在 实际工作中，执法工作开展的好与坏，很重要的一点就取决 于烟草执法人员业务水平的高低，如果执法人员没有一定的 业务能力，很容易就会造成当事人对执法人员的不满和对烟 草行政机关形象的影响因此，我们对执法人员的素质培训 时要求他们注重对自身素质的提高和对法律法规的学习，帮 助其树立正确的世界观、人生观、价值观和执法观，要求其 注重自身形象，既要依法行政、又要严格执法，努力营造一 个良好的执法环境和执法氛围相对于行政主体而言，行政相对人显然是弱势群体，为 了保证行政执法的公正性就必须严格按照程序来执法只有 严格按法定程序执法，才能切实防止执法过程中个人专断和 非公正的现象，特别是在烟草系统目前部分执法人员认识不 到程序在执法中重要性的情况下更是如此，因此我们应该要 求烟草执法人员严格按照法定程序执法，树立程序观念这 就要通过合理的考核制度，选拔合格优秀的执法人员，对那 些滥竽充数、素质不高的庸才，及时予以清退，这样才能保 证烟草执法队伍的素质，为严格执法打下基础。

二）建立健全告知制度依据《行政处罚法》的规定，制定从立案、查案、结案 全过程的告知制度，保证行政执法中能充分体现维护当事人 的合法权益在这方面，笔者认为，实行一次性告知制度，是加强烟 草行政机关程序制度建设，方便当事人办事的措施之一调 查人员在检查市场时，应该一次性向当事人出示检查证件、 表明身份，在制作《现场勘验笔录》时，应将执法人员出示 证件告知身份这一情况记录详实；对调查人员依法先行登记 保存当事人财物的，应一次性以书面形式告知当事人处理时 限及地点；调查人员依法对当事人进行询问时，应一次性告 知当事人权利、义务和调查人员身份，同时记录下来；对假 冒伪劣卷烟的检测结果，应该一次性告知当事人，杜绝未告 知就结案归档的现象承办人应一次性向来烟草专卖行政主管部门接受处理 的当事人告知规定的处理依据、处理程序和要求提交的全部 书面材料，一次性告知能否处理、手续是否完整、齐全对 符合规定、手续齐全的，能当场处理的，应立即处理；不能 当场处理的，应主动说明原因，出具回执并告知处理时限 通过一次性告知制度，既可减少当事人来回跑之苦，节约当 事人时间，又能规范烟草办案程序，树立烟草行政机关的良 好形象。

三）强化内部管理完善制约机制强化对烟草专卖行政执法工作中程序的内部监督和制 约，防止出现漏洞笔者认为，这就要积极完善执法监督制 度，改革执法制度，通过合法途径，加强机关内部自上而下 和自下而上的监督，即烟草行政机关的内部监督通过这种 途径，加强对执法工作重的违反程序现象的追究，对于那些 在执法过程中贪图一时效率而无视执法程序的执法人员坚 决予以辞退或者转换岗位同时严格把好案件审核关，对不 符合法定程序的案件及时纠正；上级机关要把正确履行执法 程序作为规范办案的一项重要内容，狠抓落实，通过领导不 定期查岗和定期或不定期地开展案件卷宗评审活动，不断改 进执法，提高办案水平。