基层社会治理的“社会化困境”：一项治理张力分析.docx

摘要】社会化治理是中国基层社会治理创新的重要导向,也是近年来中国基层社会治理中的一项重要的制度性变革本研究通过对某重大项目创建过程的案例分析,构建“多层行动者的治理张力”的分析框架探讨基层社会化治理产生困境的根本原因研究发现,在当前制度体系中,“社会化治理”之所以成为一种治理创新机制的逻辑在于:国家意图通过“赋权——执行——公民权回应”的逻辑弥合“公众权利诉求”与“国家制度供给”之间的鸿沟然而在实践中,社会化治理的顶层设计中“赋权”的范围缩小,并向“留权”一端倾斜基层政府的“裁量”过程又延续、巩固了中央的“留权”逻辑同时,公众的实际诉求被掩盖于公民权利诉求之下,后者转置为公众削减风险的工具由此,国家最初治理意图转变为“留权——裁量——生/社权回应”两种治理逻辑的抵牾是基层社会化治理困境的根本原因进一步研究发现,上述治理逻辑异化本质上根源于国家治理并存的总体性需求和现代性需求之间的相互抵牾与互相塑造本文将治理结构和制度逻辑纳入对基层社会治理的分析当中,不仅有助于打开社会化治理困境的“黑箱”,同时也为中国社会治理及社会化治理的相关研究提供了新的理论/方法包关键词】社会治理；基层治理；社会化治理；治理张力【文章结构】一、中国基层社会治理：问题与研究二、多层行动者的治理张力：一个新的理论解释框架(一)理论分析的基本切入点(二)理论框架的建构：多层行动者的差异化逻辑及其治理张力三、顶层设计、基层转译与公众诉求：一个案例观察(一)“顶层设计”：强调回应的中央政府(二)“基层转译”：寻求项目建设的基层政府(三)“公众诉求”：不能接受的业主群体四、基层社会化治理的运作逻辑 及其三重替代(一)“赋权——留权”张力下顶层制度供给的收敛性(二)“执行——裁量”张力下社会化治理的再收敛及其强化(三)“权利——生存”张力下公众权利诉求的复杂性及其工具化(四)小结：介于“治理意图”与“治理结果”之间的治理张力五、讨论：重新认识中国基层 社会治理问题(一)理解治理张力背后的国家治理逻辑(二)与既有研究的理论对话及研究贡献一、中国基层社会治理：问题与研究社会治理的社会化和治理结构的多元化，是当代中国基层社会治理的基本内涵。

自21世纪中国国家与社会关系发生了历史性变化以来，随着公民需求日益多样化，传统的社会治理模式面临诸多问题国家意识到必须通过扩展社会参与来回应公众日益增长的多元诉求并化解实践中的各种社会问题大量基层社会治理创新开始在制度和实践层面不断涌现引导社会力量参与的“社会化治理”1开始成为政府与社会都高度认同的社会治理创新模式例如，党的十九大提出促进“社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化”党的十九届四中全会指出，“构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”社会化治理不但是中国国家基层社会关系倒转后治理工具的新选择，而且具备撬动“治理制度转型”与“学术话语转型”的深层意义[1]可以说，“社会化治理”具有重大的治理意义，是当代中国基层社会治理的核心要素之一从理论上看，所谓“社会化治理”主要是指社会治理过程中既要发挥政府部门的主导作用，又要坚持社会化的发展方向，即有效整合社会各方面资源，动员社会各方面力量参与社会治理社会化治理可以追溯到20世纪90年代西方兴起的治理理论西方国家面对资本主义国家的福利国家危机以及发展中国家经济增长危机的现实情形，提出加强非政府组织、各种社会组织以及公众的作用，以此来解决社会问题和回应多样需求2。

在与西方主流的治理理论话语的对话中，中国从中汲取了理论资源，建立起具有“中国性”的治理理论——社会治理理论既强调政府主导作用的重要性，又考虑到了治理理念所强调的社会诉求，其核心就在于“社会化”虽然在理论层面，社会化治理是一个新的概念，但在实践层面，社会力量参与社会事务治理的社会化治理已经由来已久例如，公共服务平台[2]、社会组织参与[3]、公共决策咨询委员会[4]、“民主恳谈会”[5]等都是社会化治理的经验呈现大量研究已经从不同的角度和场景分析社会化治理可能带来的社会结果以及它们所具有的治理绩效的想象力在研究者们看来，社会化治理可以建立政府与社会之间更好的信任感[6]，缓解社会差异[7]，以及促进公民能力的发展[8]等与此形成鲜明对比的是，中国基层社会治理领域日益盛行的社会化治理逻辑在化解传统治理机制的治理瓶颈的同时，还引发了一系列耐人寻味的问题第一，社会化治理常常沦为虚设不论国家具有怎样的理念，如何组织资源，其治理过程往往无法真正激发社会活力比如，社会参与在现实中演变为满足特定意图的“管制型”社会参与[9]或“符号化”社会参与[10]第二，社会化治理反而可能引发新的社会问题比如，有些听证会、座谈会反而加剧公众对政府的不信任[11]。

尤其是大量“邻避”事件中，社会化治理并没有实现实务界和理论界想象的让公众遵守政策的意图第三，社会化治理常常力度有限社会化治理创新主要局限在基层社区，很少进入更高层次的公共资源配置领域[12]即便是在基层社区，内容有限、质量不高，社区组织和居民的参与意愿较低总而言之，当前社会化治理虽被国家大力倡导，但困境普遍存在关于上述现象及其折射出的复杂问题，学界形成了两种竞争性的解释逻辑研究者们认为，社会化治理及其在各个地方的治理实践既受国家制度设计与治理机制的约束，也与相关政策在地方政府的执行过程有关，也就是说，制度设计与政策执行是两个最重要的解释视角(见图1)一方面，研究者们普遍围绕国家的制度设计进行深入探讨，其暗含的假设在于，现有的制度设计直接制约了社会化治理的成效，影响了其治理目标的实现其中衍生出一系列解释性的概念为理解社会化治理的目标、内容、结构和机制都提供了丰富的分析视角具体而言，在现行制度框架下，社会化治理多以征求意见和咨询等单向行为居多，社会力量参与社会治理的程序和技术也较为匮乏[13]，社会力量参与的渠道有限[14]其具体的范围、方式和程序等也缺乏明确规定[15]，参与的方式、程序在相当程度上取决于政府的“自由裁量”[16]。

所以，即便近年来社会力量参与社会治理创新的数量激增，但其中许多创新的范围还是相当有限[17，18]上述相关文献通过分析性的概括，试图寻找中国社会化治理遭遇困境背后的制度成因另一方面，大量研究围绕着各级政府特别是地方的政策执行过程进行理论分析，对政策执行与地方政府的行为展开了丰富的实证探讨这些研究指出，社会化治理没有取得预期成果本质上是政策执行的失败[19]在持“政策执行论”的研究者们看来，在缺乏足够激励(包括财政和晋升激励)的情况下，地方政府部门对社会化治理执行的意愿较低，缺乏足够动力[20]而且公众日益增长的参与诉求可能带来政策执行风险在这两种因素的共同作用下，地方政府必然会寻求自主运作，尽可能限制、压缩或简化社会力量参与社会治理的过程例如，限制公民的知情权、压缩参与空间以及简化参与程序[21，22]，即所谓的“限制执行”此外，即便执行相关的政策，地方政府在政策执行过程中也可能倾向于采用诸如“走过程”“办仪式”的“象征性执行”[23]，或是在环境保护、公共卫生、公共事业等领域吸纳社会力量参与的“选择式执行”[24]等显然，大量研究将当前社会化治理过程中遭遇的多种困境整体性地归结于地方的“政策执行偏差”。

总之，既有研究成果丰富，解释角度多样，上述分析概念与理论框架也颇具启发性但既有研究未能从根本上揭示社会化治理陷入困境的治理结构根源首先，既有研究大多从制度设计的角度和政策执行的角度来解释社会化治理的困境特别是地方政策执行的不足一直是解释“社会化治理”缘何陷入瓶颈的“万金油”然而，在实践中发现，既有因政策执行不力导致社会化治理没有取得好的结果，也有基层严格执行社会化治理而失败这恰恰说明，社会化治理遭遇困境不能完全归结为基层政府，基层政府只是治理结构和制度体系所形塑的一个“被解释变量”，其与中国国家治理体系的运行存在更深层次的逻辑碰撞，然而现有研究大多未就此予以解读实际上，基层社会治理并不是独立的基层政府行为，而是整个国家治理体系的组成部分，其运行嵌入科层体制运作过程，受整体性的国家治理结构和制度逻辑的影响因此，仅仅追溯到基层政府的行为逻辑，将其作为源头的解释变量，难以对基层社会化治理困境进行实质解释[25]其次，既有对社会化治理困境的研究看不到详细的“过程”多数研究致力于阐述社会化治理可能带来的社会效果，并没有打开具体治理过程中“公民”或者“政府”的黑箱[26]这些研究多对不同类型的社会化治理手段和现象进行描述性分析，中层理论建构不足。

因而还需要从描述性概念中逐步发展分析性概念，进而建构解释性的框架[27]综上，社会化治理的困境不仅仅是实践层面的困局，也是理论层面需要迫切解决的难题为了深入揭示国家治理转型中社会力量参与基层社会治理的“社会化困境”，本文引入多层行动者的治理张力这一新的理论框架来深入解释这一框架与既有研究从中央的制度供给与基层的政策执行等惯常视角不同本文将在以往研究发现的基础上，将基层社会治理整体性地浸入国家治理结构和制度逻辑中，关注既有解释视角背后更为根本的国家治理结构和制度逻辑我们认为，社会化治理根本上受制于“中央”“基层”“公众”在基层社会治理中面临不同风险压力时所形成的基本行为逻辑及其所形塑的治理张力，以此才能解释社会化治理的根本问题所在二、多层行动者的治理张力：一个新的理论解释框架(一)理论分析的基本切入点在解释和描述本文呈现出的新的理论分析框架之前，我们首先需要先厘清本研究理论分析的基本切入点，即为什么要关注中央政府、基层政府与公众的治理张力长期以来，基层政府的实际运行及其背后的制度逻辑一直是学术界瞩目的焦点，许多研究在揭示基层政府的实际运作时会将基层置于更为宏观的场景下，特别是中央与地方关系的讨论中。

例如，季乃礼、王岩泽从中央和地方两个层面提出一个解释框架，对基层政府中过度留痕的“形式主义”现象的成因进行考察[28]吕方、梅琳则从中央与地方层面协作的角度考察了基层政府连片扶贫开发的逻辑[29]这种分析模型也构成了本文思考基层社会化治理困境这一研究问题的理论基石本文试图在中央与地方层面构成的整体性治理结构中，对基层社会化治理困境的成因进行阐释和考察那么，为什么在中央与地方互动层面，我们更关注中央与基层政府?第一，从中央与地方的互动来看，国家层面设计政策引导，地方各级政府部门对社会化治理的操作逻辑往往是在“执行——裁量”两种逻辑之间从总体趋势来看，当前社会化治理的顶层设计已经逐步搭建起来但在地方层面，市、县级别的政策体系仍处于不断优化的过程，没有得到充分的制度化，地方各级政府在如何以及多大程度上进行社会化治理享有充分的自由裁量权，而且越是到基层，跨越层级越多，其权力行使就越是难以监督，同时社会化治理的自由裁量权限就越大，所以从基层政府的角度观察社会化治理过程中“裁量逻辑”对“执行逻辑”的替代更为凸显第二，更重要的是，从地方与公众的互动来看，基层政府部门最靠近基层社会，与公众的互动逻辑最为频密，围绕着社会化治理，县(市)一级政府负责将国家层面的政策设计结合地方实际，“转译” 为能够回应公众需求的操作性的文本，并通过整合各方面的资源实现对社会问题的社会化治理。

显然，基层政府与民众的关系更为紧密，二者的互动频率更高对基层政府的关注更符合本文的理论探讨，蕴含较大的理论建构空间此外，需要说明的是，作为与公众密切相关的社会化治理研究，研究者一直没有将“公众”本身纳入分析的核心维度，没有将其视为核心的观察变量予以分析而公众的逻辑长期以来没有受到重视主要有两个方面原因：一是研究者习惯延续中央—地方的分析思路，其主要关注点就在于中央—地方互动过程中的中央制度供给。