登记机关行政许可形式审查与实质审查的探讨.docx

登记机关行政许可形式审查与实质审查的探讨我国《行政许可法》是一部规范政府行为的重要法律， 行政许可实施行为是国家进行行政管理的有效手段，登记是 行政许可最重要的种类之一为了规范行政许可实施行为， 《行政许可法》严格规定了行政许可的实施程序，分为几个 方面：申请与受理、审查与决定、期限、听证和变更与延续， 等等其中，审查与决定程序是行政许可实施的关键环节 行政机关对行政许可的审查是行政机关在受理行政许可申 请后，按照法定的程序对行政许可申请材料进行审查，决定 是否应该核发许可证的活动一、形式审查与实质审查的概念《行政许可法》第三十四条规定，“行政机关应当对申 请人提交的申请材料进行审查申请人提交的申请材料齐全 符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作 出书面的行政许可决定根据法定条件和程序，需要对申请 材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工 作人员进行核查通过该条文我们可以看到，行政机关受 理申请以后，行政许可程序进入审查阶段根据法律、法规 的规定，行政机关对申请材料的审查，包括形式审查和实质 性审查1、形式审查所谓形式审查，是指行政机关仅对申请 材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是 否齐全，是否符合法定形式。

对于申请材料的真实性、合法 性不作审查例如，民办学校的登记，在《民办教育促进法》 第十八条中规定：“民办学校取得办学许可证，并依照有关 的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即 时予以办理因此民办学校在登记时，登记机关不需要对 民办学校的设立是否符合条件作实质审查，包括可以不需要 对民办学校办学的资金来源是否真实、教师是否具备资格、 场地和校舍是否符合国家的有关规定等进行审查，因为这些 内容已经由民办学校的审批机关如教育行政部门或者劳动 部门等进行过审查民办学校登记的目的仅是确立其法人资 格，所以民办学校只要取得了审批机关颁发的办学许可证， 登记机关就应当即时予以登记由于形式审查不对申请材料 的内容进行审查，因此，根据效率原则，《行政许可法》规 定对于能够当场作出决定的，行政机关应当当场作出决定， 以方便申请人，提高行政效率2、实质审查所谓实质审查，是指行政机关不仅要对 申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质 内容是否符合条件进行审查对于许可申请的实质审查，有 的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有 关情况，进行审查；有的实质审查还需要进行实地核查，才 能确认真实情况。

例如，《餐饮服务许可管理办法》第十四 条规定：“食品药品监督管理部门应当根据申请材料和现场 核查的情况，对符合条件的，做出准予行政许可的决定；对 不符合规定条件的，做出不予行政许可的决定并书面说明理 由，同时告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉 讼的权利从此规定可以看到，食品药品监督管理部门对 餐饮服务提供者的许可申请需进行现场实地核查后方可做 出许可决定二、我国关于登记机关审查责任的争论及原因 在登记行为中对于形式审查与实质审查义务一直是我 国登记机关审查责任争论所在一种观点是只需形式审查， 彻底放弃实质审查另一种观点是在形式审查基础上，绝不 放弃实质审查对于第一种观点，以企业登记为例，持此观点者认为登 记注册是政府对企业提供的一种权威而统一的程序性服务， 而不是行政控制基于这种定位，登记机关对公司提交的申 请及有关文件资料，只作形式审查，即审查是否按公司法的 规定提交了必须的文件资料；至于这些文件资料是否真实、 内容是否合法等问题不在登记审查范围他们认为企业登记 的根本作用在于公示事实和法律关系，实质审查根本不能有 效地控制欺诈行为形式审查在公信力方面已经准确表达了 公司人格的虚拟性和与其交易的风险性，反而有助于促使当 事人在与公司交易时认真考察其资信状况，养成良好的利用 法律保护自己权利的习惯。

而且，形式审查在使公司迅速成 立的同时，借助责任制度的配合同样可以控制欺诈行为有 鉴于此，世界各国在立法、实务以及司法审判中，普遍倾向 于形式审查，而对实质审查不作要求，例如英国、法国、日 本、我国香港地区等等对于第二种观点，持此观点者认为《行政许可法》第七 十八条规定，“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假 材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予许可 这是法律对申请人的要求，但这并不排除登记机关在申请人 提出许可申请后，登记机关随即负有的审查的义务而且， 一旦因行政机关疏于审查而违规实施行政许可，不仅将被责 令改正，也会使相关人员受到行政责任乃至刑事责任追究； 给当事人的合法权益造成损害的，还将承担赔偿责任由此 可见，行政机关虽不对申请材料实质内容的真实性负责，但 仍负有审慎审查的责任，在具体免责条款出台之前决不能放 弃实质审查第二种观点之所以存在主要是因为在我国长期以来传 统意义上的登记不单纯是一种程序性服务，还保持着一定的 行政控制，这种目的必然需要通过对登记事项的实质审查来 实现例如企业登记中登记主管机关审核登记注册的程序是 受理、审查、核准、发照、公告其中，审查的范围包括提 交的文件、证件和填报的登记注册书是否符合有关登记管理 规定，并核实有关登记事项和开办条件。

经过审查和核实后， 做出核准登记或者不予核准登记的决定并且，改革开放以后我国国民经济迅速繁荣发展，企业 登记出现了申请人故意乱设、滥设企业的情况众多的“皮 包公司”、“三无企业”、“空壳企业”以及一些根本不具备经 营条件和资格的主体进入市场，从事各种投机、违法和商业 欺诈活动，致使合法经营者的交易风险大大增加即使当前 社会主义市场经济体系发展到现阶段，但市场主体不诚信的 现象还是比较严重登记机关通过一定程度上加强实质审查 的确取得了一定的积极效果三、登记机关履行审查责任的探讨从上述争论可见，在登记机关的工作实务中，如何把握 好两者之间的关系，使两者有机结合，不仅在认知上存在歧 义，在而且在操作中有较大的难度笔者认为，鉴于当前《行 政许可法》正在实施，而对登记类型的行政许可行为审查责 任尚未有更明确的法律规范出台之前，综合两种观点应当确 立以形式审查为主，实质审查为辅，履行审慎责任1、登记机关应当承担审慎审查的责任登记机关的审 慎审查是指登记人员对申请材料进行认真慎重地审查，并尽 到了注意的责任把握审慎审查原则，应该从三个方面来理 解：一是依法行政的要求登记人员应该做到主观上无过错， 客观上做到了法律法规规章所要求的标准、步骤、条件等。

二是实际操作的需要登记人员是通过一般的方法和手段进 行审查，如直观的、字面上的，对申请材料的语言文字、文 件数量等作出判断，而非通过特别的方法和手段，如调查、 鉴定、勘验等三是考虑认知的能力应按照一般的登记人 员的知识范围和工作经验，做与其职责和能力相应的恰当理 解因此，登记审查不是不审查，也不是随便审查，而是要 遵守审慎审查的原则，既不能苛求对一切把关，也不能做任 意的狭义解释2、登记机关应当确立以形式审查为主，实质审查为辅 的审查方式笔者认为，登记机关的审查应该理解为一般情 况下主要是形式审查，申请材料齐全，符合法定形式一 般情况下”是指没有出现需要进行实质审查的情形，“主要” 是指对大多数企业是形式审查，只有少数企业进行实质审查 “形式审查”可以理解为，登记机关对申请材料是否齐全、 是否符合法定形式进行审查申请材料齐全”是指依照企 业登记法律、行政法规和规章要求申请人提交了全部材料 “符合法定形式”是指申请材料符合法定时限，记载事项符 合法定要求、文书格式符合规范形式审查也要摈弃一种错误的理解，即认为既然是形式 主义的就全盘放弃审查，只是对材料予以收集而完全不加任 何判别的思想，如登记人员对复印件与原件是否一致应予核 对而放弃责任，只要求申请人签字确认即予以认可等。

3、应当注意的几个原则笔者认为确立以形式审查为 主，实质审查为辅的审查方式应当注意几个原则：一是遵守 法律条文规定二是遵守效率和便民的原则三是启动实质 审查的必要性原则必须进行实质审查的，登记机关应当启 动实质审查程序，主要可以有以下四种：(1)审查时发现申请 材料表面上存在明显瑕疵，如申请材料中有涂改痕迹等；(2) 接到举报反映申请材料虚假，如反映公章、签字、文件造假 等；(3)关系他人重大利益，如相邻关系、知识产权关系、契 约关系等；(4)法律、法规、规章规定的需实质审查的情形。