基于公共价值创造的网络治理绩效评价框架构建.doc

基于公共价值创造的网络治理绩效评价框架构建网络治理在全球范围内逐渐成为一种趋势，然而网络治理并不是万能的，它 也面临着失灵风险克服网络治理的失败或无效，需要对网络治理绩效进行评价 然而，缘起于新公共管理理论的传统绩效评价，无法将视野聚焦于公共价值、关 系等网络治理的核心要素，难以清晰地刻画出网络治理绩效的全貌，致使其适用 性式微公共价值管理理论与网络治理存在内在的契合性，并且它有助于揭示出 网络治理运行的逻辑因此，基于公共价值管理理论来构建网络治理绩效评价框 架，并在此基础上发展出绩效评价的维度、标准和测量方式，既可为矫正网络治 理失灵提供指导方向和实现路径，又可为构建网络治理绩效评价体系奠定基础随着网络化时代的到来，以及合作网络逐渐成为公共产品和公共服务供给的 重要支柱，政府部门、私营部门和社会组织都越发意识到他们必须开展有效的合 作，实现资源和信息的共享，以此来解决复杂和棘手的社会问题网络治理作为 一种强调网络成员共同参与、协商、互动、合作的有效治理模式，在全球范围内 逐渐成为一种趋势在美国，各州与地方政府间的联系方式呈“网络互动”状态， 各经济主体突破传统行政等级和辖区的界限，建立了网络式的互动机制。

在北欧 挪威海岸带地区，分权化的、相互依赖的、多元参与的网络模式，远远要比中央 集权的管理模式更具活力在欧盟，形成了超国家、国家、地区政府、公民社会 等多层级的、网络参与的治理机制然而，作为市场失灵和国家失灵问题的解决途径，治理机制并不是万能的 就如同Jessop认为的那样，“市场、国家和治理都会失败，这没有什么可惊奇的 因为失败是所有社会关系的一个重要特征”低层面的失灵主要是网络伙伴之间 持续的回应与协商出现断裂，高层面的失灵则在于评估治理不能提供比市场和必 要的国家协调更长期有效的产出由此，不仅有必要考虑网络治理的过程，更需 要关注网络治理的质量网络治理的质量需要在网络治理绩效评价的基础上进行，网络治理绩效评价 能够对网络结构和网络机制予以信息反馈，从而促进其进一步优化实现网络治 理绩效评价涉及三个关键性问题：一是传统绩效测量和评价在多大程度上适合于 网络治理？二是网络是一种独特的制度安排，个体间的关系是其核心构件，因此 绩效测量和评价必须有能力识别关系的本质三是合作行动的根本目的就是从事 与公共价值创造相关的事宜因此，合作治理的绩效就是要关注于创造公共价值 的那些过程和结果虽然，学者们通过聚焦于网络有效性、网络绩效、治理绩效 等研究主题，较好地回应了前两个关键性问题，但由于没有将公共价值管理理论 与网络治理绩效评价相联系，未能充足地回应第三个关键性问题。

为此，本文基于网络治理的特征，分析传统绩效评价的局限性，并以公共价 值管理理论与网络治理的内在契合为出发点，构建一个多维度的网络治理绩效评 价框架在此过程中，不仅基于公共价值创造发展出绩效评价的维度、标准和测 量方式，而且在厘清各维度间关系的基础上，拟运用网络生命周期探究它们之间 的动态平衡一、传统绩效评价的局限性传统绩效评价发源于新公共管理运动，其本质是工具性的，具有明显的管理 主义特征它注重从产出和结果的角度关注正在发生什么，倾向于评价管理运作 和项目结果的效率、效益和经济性这就决定了在传统绩效评价中，凡是符合经 济性、效率和效益的公共过程都被视为是有绩效的正如《英国国家审计法》在 对公共组织绩效评价的定义中，直接将绩效视为经济性、效率和效益虽然，传统绩效评价很好地解决了公共部门的效率提升问题，但效率却不是 最大化公共利益的全部更为准确地说，传统绩效评价忽视了对于公共部门绩效 合法性而言最为本质的公共价值某础此外，由于新公共管理理论更多地关注以 政府为核心的公共组织内部管理问题的改进，治理成分是微小且边缘化的，这就 导致传统绩效评价存在着“合作生产”的问题为了进一步说明传统绩效评价对于网络治理绩效的适用性式微，本文基于 Rhodes在其《新治理：没有政府统治的治理》一文中所列出的网络治理特征（公 共组织、私人组织、志愿者组织之间相互依赖；由于资源交换和协商共同目标的 需要，网络成员间持续互动；博弈式互动来源于信任，并受网络参与者协商且达 成一致的赛局规则的规制；很大程度上，网络脱离政府而自治）对传统绩效评价 的局限性展开分析。

一）单一的价值取向，缺乏对多元公共价值目标的回应当今，对于绩效的主流定义来源于新公共管理理论，其概念关注效率、效益 和经济性，并遵循着生产逻辑，即投入转变为产出和结果这决定了由此概念发 展而来的传统绩效评价将3E （Efficiency,Effectiveness and Economy）视为价 值取向，并聚焦于生产绩效，即依赖于在一定特殊时期内所获得的结果尽管生 产绩效是一个重要的网络治理绩效评价标准，但一定不是唯一的一方面，网络 是一种包含众多行动者及其关系的社会组织形式因此，合作网络中的行动者是 多元的，即包括政府、私营部门、非政府组织、社会公众等不同的行动主体具 有不同的价值偏好，并通过网络成员间的持续互动，就合作网络所要实现的价值 目标达成共识，并外化为网络议题网络参与主体的多元化，决定了在博弈式互 动基础上形成的共识性的价值目标不是单一的，反而是具有一定兼容性的价值集 合另一方面，治理关乎决策，它不是一个技术问题，而是一个价值观问题 一般认为，治理追求合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与性、稳定、 效率、效益、信任和公正等价值目标因此，网络治理的价值目标势必是多元的, 并基于网络结构和网络中行动主体间的关系形成复杂的价值层级关系和因果关 系。

因此，以单一价值目标为取向的传统绩效评价，并不能涵盖网络治理所追求 的全部价值内容，尤其是那些民主价值故此，将传统绩效评价运用于网络中， 便可能存在弊端和风险总之，正如Flynn et al.指出的，传统绩效评价是粗略 的、不可信的以及毫无意义的，它忽视了大量与网络运行和评价有关的因素二）专注于个体绩效，缺乏对关系绩效的关注新公共管理是一种新自由主义的公共管理哲学，立足于新古典经济学的假 设、理论和方法新古典经济学秉持原子式还原论的系统观，即将聚合现象理解 为部分的加总，这就可以借助数学和计算能力推导出部分构成的一切因此，由 新公共管理理论衍生而来的绩效测量和评价势必专注于个体组织的绩效，并基于 对个体组织绩效的加总实现对整个系统绩效的考察但问题在于，还原论否定了 不同组成部分间的联系正如迈尔所言：“极端的分解还原论是失败的，因为它 对一个复杂系统的组成成分之间的相互作用未予重视，为了研究复杂组织系 统的问题，就必须研究多个相互关联的系统协调整合发挥作用的问题”故此， 传统绩效评价被运用于强调个体成员间关系的网络时，其适用性便备受质疑一 方面，尽管网络是由单个组织构成的，但这并不意味着网络的绩效是由网络中任 何一个组织的绩效所能决定的，即使是网络中那些成功的代表性组织也不能表明 整个网络获得成功。

同样，网络中个体组织的绩效也无法简单地加总成网络的整 体绩效另一方面，合作网络的属性中参与者之间的关系是其核心，要想对网络 治理绩效实现测量就应该能够测度这种复杂的关系但遗憾的是，传统绩效评价 无法就网络治理做出充分的评价，就是因为忽视了对于网络治理绩效而言最为重 要的关系维度由此可知，缘起于新公共管理理论的传统绩效评价无法刻画出网络治理绩效 的全貌因此，需要基于新的理论发展出能够强调描绘网络特定属性的评价方法, 即聚焦于测量促进以信任为基础的关系的过程和机制，追踪参与和互动的水平， 实现网络治理绩效评价的关注点由有形的个体绩效转变为无形的关系绩效，并最 终体现网络治理实现公共价值的本质要求二、公共价值管理理论与网络治理的内在契合公共价值(Public Value)自1995年被Moore在其专著《创造公共价值： 政府中的战略管理》中正式提出以来，便备受学者们的关注公共价值管理理论 关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理，将公共价值实现视为合作行动 的主要目标，对什么是公共价值的判断建立在多方利益相关者的协商基础上，而 公共价值的实现则是基于对网络的构建和维护，这正适应了以网络治理为特征的 公共管理新挑战。

因此，Stoker将公共价值管理模式理解为一种以“合作化的网 络治理”为特征的后竞争时代的主要框架在公共价值管理理论视域下的绩效必须符合公共价值要求，判定绩效是否达 成的标准是一致性构建、信任和合法性等体现公共价值实现的要素，或者说，只 有体现了公共价值的绩效才能获得合法性和支持这种新的绩效观可以有效地回 答“我们究竟需要一个什么样的网络治理，它应该生产什么样的绩效，以及如何 通过公共部门、私营部门和社会团体的合作生产行为实现绩效”等根本性问题 因此，公共价值管理是与网络治理最为匹配的范式主要表现为以下两个方面：(一)公共价值管理理论关注公共价值创造和价值平彳 元价值追求随着治理概念的发展，对治理的评价经历了由原来技术的、非政治的治理扩 展到带有价值取向的治理内涵的变化总之，治理，尤其是良治最终就是要以实 现一系列公共价值为己任因此，对网络治理进行评价，一方面是对客观治理现 状和结果的描述；另一方面是对公共治理价值创造的考察，即实现稳定、责任性、 合法性、效率和效益等多元价值目标公共价值管理理论认为，合作行动的根本R的就是从事与公共价值创造相关 的事宜或增加Moore在著作中提及的价值。

Moore建议，公共管理者应该是发 现、定义和生产公共价值的探险家Linden认为，无论是公共部门还是私人部 门，今天的开明领导者都很清楚自己仅仅是价值链的一部分，并且也认识到他们 所面对的大多数棘手问题都可以通过与其他主体的合作得以解决为此， Bardach在其合作管理的开创性研究中指出，两个或多个行动主体间的联合行 动，其目的就在于通过合作而不是独自去创造公共价值因此，合作管理的绩效 就是要关注创造公共价值的那些管理活动，并将是否体现公共价值实现的要素作 为判定绩效达成的标准价值的不可兼容性意味着在追求一些价值的同时，不可避免地限制了另外一 些价值的实现这就决定了网络治理的价值目标不仅仅要在“好”和“坏”之间做出 取舍，更要在相互竞争的优先权之间做出平衡公共价值管理理论相较于新公共 管理理论的优点就在于重新定义了如何消解效率、责任和公平间的冲突这就为 网络治理实现多元价值间的动态平衡提供了实现路径)公共价值管理理论的集体偏好概念有助于对关系绩效的测量和评价网络治理运行依赖的基础是合作，合作是一种交换关系网络治理过程中交 换关系的特点是无法精确地计算出互惠的价值，因为网络关系的价值是长期的， 而且呈现出多方之间的扩散性交换特点。

同时，网络交换也是一种高度社会性的 交换，交流是非常频繁的，所有交换者都相互了解，并承认某种规范性价值，相 互合作关系本身就是一种追求的价值正如Mandell & Keast所言，合作网络的 属性中，参与者之间的关系是其核心，网络治理的核心任务就是发展关系因此, 对于网络治理绩效而言，关系是最为重要的维度，或者说关系绩效必须纳入到网 络治理绩效评价体系之中，并置于核心地位公共价值管理理论的核心在于集体偏好(Collective Preference)这一概念, 它有别于新公共管理中个体偏好的简单聚集，或者说，集体偏好将公共价值与新 公共管理中个体偏好通过聚集来反映公众需求相区分一方面，集体偏好的形成 表现为更加复杂、扩散性和延迟的社会交换过程这预示着集体偏好概念本身就 蕴含着成员间关系的发生与形成；另一方面，集体偏好强调成员行为间的相互联 系与依赖，有助于形成集体行动，超越了新公共管理那种分散的、碎片化的个体 行为，并要求更多的合作努力来实现公共价值因此，以集体偏好概念为核心的 公共价值管理理论势必会将“关系”置。