我国旅游产业导游体制改革调研参考报告.doc

我国旅游产业导游体制改革调研参考报告为贯彻落实《国务院关于加快开展旅游业的意见》，改革导游体制，提高导游效劳、导游治理和导游队伍建立水平，国家旅游局组织开展了《导游体制改革》专题调研调研工作由邵琪伟局长组织领导，监视治理司牵头，办公室、人事司、中国旅游协会、中国旅游研究院等参加调研组在认真研究制定工作方案、调研提纲和搜集材料的根底上，结合历年来的调查研究工作，于3到4月，先后在广西、云南、湖北等地开展实地调研，听取导游人员、导游治理效劳机构、旅行社、旅游协会、旅游行政治理部门的意见和建议同时，调研组进展了屡次集体研究，形本钱报告一、导游方面存在的主要咨询题及其缘故我国导游方面存在的咨询题能够分为几个层面第一个是导游效劳层面，反映突出的是将导“游”变成导“购”，以及与此目的性质一样或与此亲密相关的“加点”、“换点”，详细表现为导游诱导、欺骗甚至强迫游客购物和参加质次价高的自费工程，擅自变更行程打算、压缩打算内工程的巡游时间，以便从购物点和景点拿“回扣”第二个是在对导游人员的治理效劳和权益保障层面，反映突出的是“人头费”、“买团”，即导游按游客人数向旅行社支付费用以获得带团效劳的时机，旅行社不导游游支付带团效劳的劳动酬劳，旅行社和导游治理效劳机构不为导游提供劳动社会保障，甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、巡游、交通等接待费用。

第三个是在导游机制、体制层面，反映突出的是“零负团费”、导游公司监管缺位、导游进入-退出机制和监管考核体制不完善第四个是详细工作层面，主要是在导游教育培训、年审、ic卡计分治理、效劳监视检查、正面宣传引导和政府、协会的导游效劳方面存在缺乏导游咨询题的症结主要在于机制方面的“零负团费”操作方式和体制方面的不习惯零负团费操作的根本情形如下：起点：游客追求价廉物美而又不太理解和熟悉旅游产品的特性及相关信息，在报名出游时反复多家询价压价招徕、组团旅行社：为习惯游客需要以争取客源和业务，竞相压低报价并低价促销、收客，不向游客收取目的地旅游接待费用，因而不向接待旅行社支付接待费用，搞“零团费”结算，甚至还要接待社向其反向支付“人头费”以获取、增加利润，成为“负团费”结算地接旅行社：不导游游支付劳动酬劳，不为导游提供劳动社会保障，反而要求导游支付接待费用并处理旅行社和导游收入咨询题导游：与司机和购物、景点单位结合起来，通过诱导、欺骗甚至强迫游客购物、参加自费工程即“加点”、“换点”来获取“回扣”终点：导游“导购”、“加点”、“换点”严峻妨碍了旅游质量和效果，且所购物品和所参加自费工程往往都是质价不符、质次价高的，向旅游和相关部门投诉。

导游体制方面存在的主要咨询题也直截了当妨碍导游效劳质量、队伍素养、导游权益保障一是导游入门条件偏低，主要是高中毕业的学历起点直截了当妨碍到导游知识量、效劳才能和新导游的年龄起点，对导游效劳质量和队伍素养产生直截了当妨碍二是导游公司性质、运营效劳内容及设立条件和程序、监管责任和方式等不明确，大量通过导游公司获得导游证并实际从事导游效劳人员的劳动就业、权益保障、监视考核、治理效劳严峻缺位三是导游效劳的性质、地位及其与旅行社的关系不明确，“导游自由职业化、导游效劳市场化”与“零负团费”、“人头费”、“买团”、“加点”、“换点”的产生、开展关系亲密四是导游ic卡计分治理、导游年审考核等制度需要改良和完善二、遏制、改变“零负团费”操作方式主要对策是加强对游客的引导宣传、信息效劳和认真贯彻《旅行社条例》两个方面一方面，从源头和起点入手，加强宣传引导和信息效劳，让游客特别是国民游客掌握旅游的根本性质特征和有关旅游产品、价格的信息，认识“质价相符”、“质量旅游”、“理性消费”等根本理论知识，逐步调整改变报名出游反复询价、无限压价等行为，进一步注重品牌、质量详细措施包括运用广播、电视、互联网、报纸、杂志等公众媒体开展公益广告宣传和案例宣传、深度报道，组织开展“质量旅游”进社区等宣传活动，由旅游行政治理部门或行业协会搜集发布主要线路、工程价格信息等。

在这方面要留意的是，不能笼统地说“旅游市场不成熟”、“游客不成熟”、“游客消费不理性”，这有将责任推给游客的嫌疑，而应该使用“信息不对称”、“政府、行业引导和信息效劳不够”等说法另一方面，认真贯彻落实新条例在旅行社招徕宣传、签订旅游合同和收取旅游费用、组团社向地接社发送团和支付旅游接待费用、地接社委派导游接待和支付接待费用等各个环节，做出标准、禁止和处分规定，为遏制、改变“零负团费”奠定了法规根底因而，认真贯彻落实新条例的这些规定，特别是加大执法检查、监视和违规处分力度，遏制、改变“零负团费”，是从机制入手处理导游咨询题的主要对策措施三、加强对导游治理机构的监管我国近60万执业导游，约有七成挂靠在导游治理效劳中心和导游公司等机构绝大部分导游治理效劳中心是当地旅游治理部门成立的自收自支的事业单位，承担办证领卡、年审、人事档案治理等政府职能和组织培训、为导游介绍业务等的社会或中介效劳职能，主要靠导游游收取治理费（挂靠费）、年审培训收费等维持运转加强对导游治理效劳机构监视治理的主要措施是，第一，明确其性质为面向市场（旅行社和自助游客）“提供导游接待效劳的独立运营企业；第二，明确规定其运营业务为向旅行社和自助游客派遣导游人员、提供导游效劳，承担导游的企业治理职责；第三，明确规定导游公司的设立条件、程序和监管方式；第四，用5年左右的时间逐步清理标准现有的导游治理效劳机构，政府治理职责转入各级旅游行政治理部门，行业和社会效劳逐步转到行业协会，导游治理效劳机构逐步统一为导游效劳公司（能够以介绍业务的中介效劳为起点逐步开展成为导游派遣）。

四、明确导游的职业定位《韦氏大词典》对自由职业者的定义是：独立工作，不隶属于任何组织的人；不向任何雇主做长期承诺而从事某种职业的人目前业内有观点认为应将导游变成自由职业者、让其脱离旅行社独立存在，治理、培训、就业、劳动权益保障等，都由政府或有关社会组织来负责这个观点混淆了导游就业方式的“自由”与导游从业“不许”自由两个咨询题《导游人员治理条例》明确规定，导游必须通过“旅行社委派”才能从事导游业务，可见我国法律不同意导游单独提供效劳，因而导游在法律性质上不是自由职业者即便导游不是旅行社的正式员工，依照短期或临时用工合同为旅行社提供效劳，但其效劳是旅游产品不可分割的部分，导游是旅游产品销售者的履行辅助人，无法脱离旅行社单独存在由于我国对旅行社实行特许运营治理，假如导游不通过旅行社即可接待旅游团队，将会产生无数个不经许可从事旅行社业务的个人不仅消费者的利益难于保证，市场也将堕入无序竞争的混乱，因而，倡导导游归入自由职业者对旅游业的开展有害无益导游不是自由职业者，就不能靠本人“运营”获得收入，而必须由其雇佣者支付合理的劳动酬劳，因而，旅行社完全应该且必须将导游劳动酬劳纳入旅游报价和费用之中五、建立合理透明的薪酬制度我局《关于进一步加强全国导游队伍建立的假设干意见》中提出应建立“以根本工资和导游效劳费为主体，带团补贴为补充的导游人员薪酬制度”，是符合劳动法规定的。

旅行社向其固定导游发工资目前已经根本做到，但是给社会导游发工资难以落实，由于数量宏大（占总数70%以上），又不是企业员工建立合理透明导游薪酬制度的任务和措施是，第一，要求旅行社在旅游产品报价中必须单独规定导游效劳费并支付给导游，其幅度和数额由省市旅游部门依照当地经济开展和旅游市场实际情况确定；第二，明确导游带团补贴的主要工程内容和标准，应该包括差旅补贴、超时补贴、加班补贴、通讯补贴等，详细幅度及数额仍由省级旅游部门协调劳动保障部门共同确定执行；第三，明确重申导游能够接受游客自愿、主导支付的小费，但不得以索要小费，并引导游客养成给付导游小费的身份消费习惯；第四，依法标准“回扣”、佣金，使其收受数量合理化和方式合法化，即消除占比过高咨询题和“公对公”并如实入账，同时要求旅行社按一定比例分配给导游六、改革完善导游准入-退出机制1999年公布施行的《导游人员治理条例》规定，参加导游资历考试的学历起点为高中毕业，这在十年前是根本合理的但通过三十年的开展，我国的高等教育规模及其毕业生大幅度增加，接受高等教育根本成为我国青年一代的普遍现象更重要的是，导游是依托根底知识、专业知识和专门技能从事专业效劳的人员，接受适当教育是一个人构成良好的根本素养的最少保障。

调研反映的普遍意见是将导游考试的学历要求提高到大专，是比拟合理的关于少数民族和遥远不兴旺省份，能够有一定的灵敏性。