案例七城市轨道交通1号线PPP项目.docx

案例七城市轨道交通1号线PPP项目 一 案例背景随着我国城市规模的扩大和经济的飞速发展，城市交通供需矛盾日趋增加近几年国内城市轨道交通行业实现超常规高速发展，预计到2020年全国拥有轨道交通的城市将达到50个，到2020年我国轨道交通要达到近6000公里的规模，在轨道交通方面的投资将达4万亿元2014年11月发布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出，“要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，推进市政基础设施投资运营市场化，推广政府和社会资本合作（PPP）模式”为了增强市政公用产品和服务的有效供给，财政部与住房和城乡建设部发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号），提出“在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作”为了贯彻党中央、国务院政策精神，同时结合实际情况，人民政府拟采用PPP模式实施本项目，中国投资咨询公司作为项目全流程PPP咨询机构，成功协助引入联合体，历时6个月实现项目的顺利落地。

城市轨道交通1号线作为迄今为止投资规模最大的基础设施项目，全长31.3公里，与贯通运营，是连接和的骨干线，以及衔接与的重要对外通道，对于引导城市开发建设、推动城市能级跨越，具有十分重要的战略意义二 案例事件及过程（一）项目识别和准备阶段1.物有所值评价和财政承受能力论证中国投资咨询项目小组运用物有所值（VFM）评价体系，从城市轨道交通1号线PPP项目全生命周期角度，主要采用定性分析模式分别对政府和社会资本合作的PPP模式与政府传统主导模式下的全生命周期整合程度评估、风险识别与分配评估、绩效导向与鼓励创新评估、潜在竞争程度评估、政府机构能力评估、可融资性评估及补充评估（项目规模、行业示范性、全生命周期成本估算准确性、主要固定资产种类）等七大类指标分别进行对比分析和评价，进而判断采用PPP模式后能否提高项目的服务质量和运营效率，或者降低项目成本，实现公共资源配置利用效率最优化采用定量模式分析比较PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值），判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本经过市财政局和本项目行业主管部门的审查，本项目的物有所值评价和财政承受能力论证的结论均为“通过”。

2.实施方案项目实际情况较为复杂，项目团队与项目实施机构、财政局进行了多轮深度讨论，明确政府方对项目的具体需求；与此同时，项目团队协助实施机构掌握轨道交通项目的潜在市场情况，组织专家开展多轮专题研讨，逐条斟酌方案条款，同步展开与潜在社会资本方的多轮对接，充分了解社会资本方的诉求主要核心内容体现在以下几个方面1）回报机制的设置回报机制的设置是项目团队在实际推动项目过程中面临的最大难题，同时也是关系到项目成败至关重要的一个方面，在回报机制的搭建过程中，项目团队兼顾政府方和社会资本方的诉求，结合项目实际情况和现有补贴模型进行了全面分析目前国内轨道交通PPP项目补贴模型主要有协议票价和车公里服务费两种方式协议票价模式的优势是浅显易懂、便于操作，在国内城市轨道交通PPP项目的应用较早，为社会资本方提供了充分的激励机制但运用协议票价补贴方式会存在诸多问题：①由于政府补贴与客流紧密相关，该补贴方式对项目前期准备工作中客流预测的准确性有很高要求，但客流预测存在较大的不确定性；②政府补贴与项目实际资金需求脱节：在项目运营初期，项目自身票务收入较少，政府补贴额也少，但是运营初期由于还本付息等原因形成的资金缺口最大，导致项目公司资金压力较大；在项目运营远期，客流培育相对成熟或交通线路成网后，项目自身票务收入较多，而政府补贴额也多，导致资金富余量较大。

城市轨道交通1号线项目的客流和票务收入与项目公司的努力没有必然联系，同时本项目预测客流存在一定程度的不确定性，因此，不适宜采用协议票价模式车公里服务费补贴方式能够体现政府购买服务的理念，可有效化解客流预测的风险，在该补贴方式下，政府的可行性缺口补助与运营里程（车公里）挂钩，所以相对比较直观，容易接受，并且有利于企业提高运营效能最终，项目团队梳理出轨道交通项目实际运营中的关键因素和主要风险，确定采用车公里服务费方式进行补助，一方面，在回报机制设计方面，充分分析了项目合作期内会面对的风险，设计了票务收入风险分担机制、超额票务收入分成机制、超额非票业务收益分成机制；另一方面，项目公司为运营责任主体，票业务收益不足风险由项目公司自行承担同时充分考虑项目合作期内可能面对的风险状况，设计了年度车公里变化、基准利率变动、投资变动、收入调整、额外补偿调整等多项补贴调整机制，在风险发生时可以通过补贴调整机制在政府方和社会资本方之间进行合理分担在此回报机制下，社会资本方公开竞争确定车公里服务费价格，并自行承担一定范围内的风险，政府方给予合理保障，充分重视和体现“利益共享，风险共担”的PPP精神2）运作方式的选择运作方式包括全部BOT方案项目结构、B部分BOT方案项目结构（“A+B”方案）和委托运营（O&M）方案项目结构。

全部BOT方案项目结构是指这样一种PPP投融资方案：人民政府把城市轨道交通1号线PPP项目的投资、建设以及全部经营，交给由社会投资方组建的PPP项目公司，项目公司负责投资建设、后续追加投资和更新改造、运营维护等工作，社会资本方依靠项目公司运营及相关收益获取投资回报按照财务模型测算，人民政府给予一定数量的可行性缺口补助在全部BOT方案的项目结构中，政府承担了PPP项目公司资本金投入、社会资本回报补贴等责任；社会资本方承担了PPP项目公司资本金投入、追加投资（视情况而定）等责任全部BOT方案是目前城市轨道交通普遍采用的模式，如成都市轨道交通17号线、北京城市轨道交通新机场线、大连轨道交通5号线等B部分BOT方案项目结构是指，政府出资人代表轨道交通集团有限公司作为政府出资方按照传统方案进行A部分（主要为土建工程）建设，由社会资本方参与设立的PPP项目公司负责B部分（主要为机电设备系统）建设和后续项目经营管理工作A部分和B部分建设完毕后，A部分以资产租赁方式交给PPP项目公司，由PPP项目公司经营轨道交通1号线26年期限的经营管理工作，经营期到期后将B部分资产无偿、完好地移交给轨道交通集团有限公司，将A部分资产返还给轨道交通集团有限公司。

在B部分BOT方案项目结构中，政府方承担了A部分资本金投入、A部分贷款还本付息、B部分资本金投入、社会资本回报补贴等责任；社会资本方承担了B部分资本金投入、追加投资（视情况而定）等责任B部分BOT方案在北京轨道交通4号线、北京轨道交通14号线、杭州轨道交通1号线、福州轨道交通2号线、南昌轨道交通3号线、太原轨道交通2号线一期等工程中有所采用O&M（Operations & Maintenance）方案，也就是通常所讲的委托运营方案，是指这样一种PPP投融资方案：作为业主单位的轨道交通集团有限公司将城市轨道交通1号线建设完毕后，保留对其的资产所有权，承担建设贷款还本付息责任，将存量公共资产运营维护职责委托给社会资本方或项目公司，社会资本方负责后续追加投资和更新重置，依靠运营及相关收益获取投资回报其中，社会资本方购买运营权在社会资本方无法获取正常回报的情况下，则由人民政府给予社会资本方一定数量的委托运营费例如，北京轨道交通大兴线与4号线贯通运营，为保证运营的延续性，北京市将大兴线的运营委托给4号线的项目公司京港地铁运营综上所述，考虑到严控地方政府债务风险的融资环境、对轨道交通建设期的出资能力以及轨道交通的建设和运营经验，需通过本项目实现缓解地方债务、引进社会资本提高建设水平和运营效率等目标，本PPP项目的运作采用BOT模式。

项目团队在两个半月的时间里按照上述原则与机制编制完成项目实施方案，并广泛征求政府以及潜在社会资本方等利益相关方的意见、建议，反复论证、修改，于2018年8月17日获得人民政府批复同意二）项目采购阶段1.编制PPP项目合同及采购文件在本项目的实施方案经人民政府审批同意后，中国投资咨询项目小组立即展开PPP项目合同及采购文件的编制工作，严格按照项目计划落实项目进度首先，政府方希望中标社会资本方同时具备先进的轨道交通运营经验和投融资实力，客观上对中标社会资本方要求较高，但此类社会资本方数量较少因此，社会资本方资格条件设置以运营资质与业绩要求为主，辅助设置投融资能力要求；同时，采用综合评分法从多个方面对社会资本方进行评估其次，为了满足杭绍线贯通运营的要求，项目团队深入分析，发现下述两种招标方式各有利弊，即与PPP合并招标，边界条件清晰、三方认可程度高，但存在操作规范性风险、评审指标设计复杂、耗时较长等问题；与PPP分开招标，可有效保持方案灵活性、避免合规风险，但后续细化工作复杂、谈判难度大考虑到时间较为紧迫，最终采用了与PPP分开招标的操作模式，避免合规性风险，结算方式各方案各有利弊，根据项目实际情况另行协商。

2.组织采购及确认谈判鉴于PPP项目参与方利益诉求的天然差异，再加上本项目的客观复杂情况，过程中不可避免地会出现谈判僵局双方谈判的分歧主要集中在边界合作条件的设置上，例如在绩效考核机制的设计上，基于对风险承担的锁定，社会资本方认为绩效考核机制在合作期内是固定不变的，政府方的理解是合作期内应以国家、省出台标准为准进行调整项目小组努力促使双方在本项目的绩效考核机制上达成原则性共识，在机制设计上做了必要的完善，约定在充分征求社会资本方意见的基础上，于2019年12月31日之前制定本项目绩效考核办法，既确保了政府方对项目公司的服务质量和效率得到有效监管，又发挥了项目公司在考核机制设定方面的主观能动性，更具有实操性三 案例结果中国投资咨询公司作为城市轨道交通1号线PPP项目咨询机构全程为客户提供专业服务和咨询方案，协助政府方为城市轨道交通1号线PPP项目设计合理的运作方式、风险分配框架、项目边界条件、权利义务边界、交易条件边界、履约保障边界、调整衔接边界，搭建有针对性的回报机制、投融资结构，选择合适的采购方式，夯实了政府方和社会资本方的合作基础城市轨道交通1号线PPP项目的有序实施和成功落地不仅有效帮助当地政府缓解了交通压力，促进一体化发展，更是为加快推进交通基础设施建设、积极发挥市场机制作用做出了重要贡献。

一）攻坚克难，确保项目成功签约轨道交通项目投资体量较大，投资回收期较长，回报率较低，风险较大，财政部PPP项目管理库执行阶段轨道交通类PPP项目中标社会资本方以建筑施工企业为主，以运营为主的企业较少本项目工期较为紧张，政府方已经先行实施了部分工程，对社会资本方而言，工程利润相应减少，再加上侧重运营，导致社会资本方参与热情不高项目团队在过程中对财政部PPP项目管理库执行阶段轨道交通类PPP项目进行了深入细致的分析，从项目概况、运作方式、中标社会资本方情况、补贴模式、社会资本投资回报率和调价机制等核心方面着手，协助政府方与潜在社会资本方充分沟通，在保证合法合规的同时，针对项目的核心边界条件，反复研究、商酌，最终于2019年3月6日，轨道交通建设指挥部办公室与联合体正式签署了城市轨道交通1号线PPP项目投资协议，确。