民族乡补充民族区域自治.doc

民族乡补充民族区域自治编者按：本文主要从民族乡的建立和发展；民族乡的性质和地位；民族乡为什么不能成为一级民族自治地方；小结进行论述其中，主要包括：民族乡是根据宪法和民族区域自治法在相当于乡一级的少数民族聚居地区建立的基层行政区域、以一个少数民族聚居的相当于乡的地方建立的民族乡、以两个或两个以上少数民族共同聚居的相当于乡的地方建立的民族乡、民族乡作为一个实实在在存在着的政治实体、民族乡确立和发展大体可以分为四个阶段、民族乡到底是什么性质的、处在什么样的地位，没有明确的答案、民族乡与民族自治地方相比较、民族乡是解决民族问题的一种政治形式、民族乡功能上的地位更不能忽视、成立民族乡的地方，基本上都不具备成立民族自治地方的条件、发展民族乡教育方面同样也是需要上级的扶持等，具体请详见民族乡是根据宪法和民族区域自治法在相当于乡一级的少数民族聚居地区建立的基层行政区域民族乡是我国基层政权的一种形式，是我国民族区域自治地方的重要补充它是我国在不具备实行民族区域自治条件的少数民族较小的聚居地方建立由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权，是解决我国散杂居少数民族问题的一种特殊政治形式，是民族区域自治制度发展和完善的结果。

民族乡的类型有两种：一种是以一个少数民族聚居的相当于乡的地方建立的民族乡；另一种是以两个或两个以上少数民族共同聚居的相当于乡的地方建立的民族乡民族乡的名称，一般以地方名称加民族名称组成在民族乡人民代表大会中，当地各民族都有适当名额的代表，代表由选民直接选举，每届任期3年民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任民族乡使用当地少数民族通用的语言文字在我国辽阔的大地上遍布着一千多个民族乡，分布在我国大陆的31个省、自治区、直辖市中，除山西、上海和宁夏回族自治区，其他28个省、自治区、直辖市都建有民族乡(镇)而从55个少数民族来看，除景颇族、撒拉族、保安族、高山族、独龙族、仫佬族、京族等几个民族未建立民族乡外，大多数少数民族建立了民族乡截至2001年底，我国共有1248个民族乡(包括59个民族镇)1992年的统计数字表明，当时全国共有民族乡(镇)1270个，民族乡面积约为26.5万平方公里，民族乡的少数民族人口为853.08万人，约占全国少数民族人口的8.2％，其中建乡民族人口达733.66万人，占全国散杂居少数民族人口的24.26％可见民族乡制度在中国占有相当重要的位置民族乡作为一个实实在在存在着的政治实体，它的优越性体现在哪里呢?它与实行民族区域自治制度的意义相当，维护祖国的统一、加强民族团结、保障少数民族当家作主的平等权利。

民族乡自然属于民族区域自治的范畴，但无论从理论还是从实践上来说，民族乡不能成为一级民族区域自治地方，它只能是民族区域自治的补充形式一、民族乡的建立和发展民族乡确立和发展大体可以分为四个阶段：第一阶段，是抗日战争时期至1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布，这一时期，我党在陕北根据地建立了民族乡，作为民族区域自治的初步实践党成立初期，在解决中国民族问题上就已经出现了民族区域自治思想抗日战争爆发后，我国大片疆域已经被日本帝国主义所宰割为了适应民族矛盾上升为主要矛盾的形势，为了团结各族人民，建立民族统一战线，一致对外，在解决民族问题上，我党依据马克思主义的基本原则，总结我党在长期的民族革命斗争中积累的丰富经验，明确地确立了民族区域自治的原则作为对国内民族问题的基本方针和政策，1936年5月25日，中华苏维埃中央政府《对回族人民的宣言》中指出：凡属回族的区域，由回族建立独立自主的主权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事务，凡属少数民族区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府1938年10月党的六届六中全会上毛泽东同志作的题为《论新阶段》的报告中，做了纲领性的论述，在后来的1941年陕甘宁边区政府通过的《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》和《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：依据民族平等原则，“建立回民自治政府”“建立蒙回民族自治区”。

我国最早建立的陕甘宁边区三边、关中地区的回民自治乡和城川蒙民自治区，就是在这一历史条件和社会背景下产生的1946年《陕甘宁边区宪法原则》等重要文献中，对在抗日根据地内实现民族区域自治制定了具体的政治措施为此，陕甘宁边区政府在回、蒙民族聚居的区和乡建立了，一批自治政权1936年10月，在宁夏建立的豫海县回民自治政府是县一级的自治政府外后来到1946年间成立的都是县以下的回、蒙民族区、乡自治政权主要有定边县惠民乡、镇宁县龙咀子回族乡、三岔回族乡、曲子回民乡、环县回民乡等等第二阶段，是1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布至1954年宪法颁布前起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以法律的形式确立了民族区域自治的原则，记载了已往实行民族区域自治的经验，条文规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治按照人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关1952年，中央人民政府根据这一原则，制定了《民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治制度作了具体规定，在相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上行政地位内聚居的少数民族，都可以建立自治地方，而且都称为自治地区也就是说当时县级以下的区、乡(村)级民族自治地方在法律上享有自治权。

第三阶段是1954年宪法颁布至1958年实行政社合一体制1952年党提出了过渡时期的总路线，为了适应新民主主义向社会主义过度，国家于1954年制定了我国第一部宪法，宪法对全国的行政区域划分作了新的规定，采取四级制：中央、省、县、乡，与之相适应，民族自治地方行政地位分为自治区、自治州、自治县三级，县级以下的民族聚居区不再建立自治地方，但可以建立民族乡，作为县的行政区域，从此在我国确立了民族乡制度根据宪法规定，1955年12月29日，国务院发出《关于更改相当于区的民族自治区的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于建立民族乡若干问题的指示》，将原来县级以下曾经建立过民族自治区、自治乡和民族民主联合政府的小片少数民族聚居地区改建为民族乡民族乡的建立标志着我国民族区域自治体制进一步完善和发展，民族乡的建设进入了新的阶段，至1956年，我国已经建立了1200余个民族乡1958年以后，我国基层政权实行政社合一体制，大部分民族乡被取消，“文化大革命”十年期间，民族乡几乎不复存在，1975年“四人帮”横行时期修改出来的宪法，在法律上取消了民族乡这种状况一直延续到1982年第四阶段是1982年新宪法颁布至今。

十一届三中全会以后，我党在一系列重大问题上进行了拨乱反正，确定民族工作的总任务就是大力发展少数民族经济和文化，逐步缩小和赶上汉族的水平为了适应这一需要，1982年修改的新宪法恢复了1954年宪法规定的民族乡条文，重新确立了民族乡的法律地位1983年我国农村开始普遍实行政社分开，建立乡政府同年，国务院根据宪法规定，发出了《关于建立民族乡问题的通知》，对建立民族乡的原则、意义及民族乡职责作了较明确的规定二、民族乡的性质和地位民族乡在中国的确立已经有半个世纪了，但对其性质的研究尚还薄弱，有关民族乡的现有法律、法规规定民族乡不是一级自治地方政权，又不同于一般乡的基层政权但民族乡到底是什么性质的、处在什么样的地位，没有明确的答案这种状况导致了民族理论界对民族乡的性质、地位的许多不同看法当然，我们从不同的层面或不同的角度，就会产生不同的认识目前，比较多的民族工作者和学者都认为民族乡是民族区域自治的范畴，但是在无法“调和”民族乡与民族区域自治地方“关系”的时候，便提出民族乡是民族区域自治的一种补充民族乡与民族自治地方相比较，可以发现它们有很多相同或相似点回顾民族乡建立和发展的历史过程，民族乡与民族区域自治地方是在同一历史条件下同时产生，它们建立的社会历史背景、宗旨和目的都相同，并在同一政策的指引下发展和完善的，因此说民族乡具有民族自治地方的性质也不无根据。

从一开始，建立民族乡就是依为实行民族区域自治政策的内容和形式来考虑的，在早期还允许民族区、乡、村政府冠以“自治”的称谓比如中华苏维埃中央政府《对回族人民的宣言》就明确规定：“凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，……凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自己的政府Ⅲ再如：建国之初的国家临时宪法，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“各民族聚居地区，实行民族区域自治，按照民族聚居人口多少和区域大小，分别设立自治地方还有后来1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定：“各民族自治区的行政地位，即相当于乡(村)区、县、专区或专区以上行政地位，依其人口多少及地域大小等条件区分之文革”期间，建设民族乡和民族自治地方的政策几乎被停止，直到十一届三中全会以后，才得以恢复1984年颁布施行的《中华人民共和国民族区域自治法》第十二条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的民族自治地方或民族乡建立民族乡与建立民族区域自治地方的宗旨和目的是相同的建立民族乡与民族自治地方，都是旨在建立适合我国多民族国情的政治制度，维护祖国统一，保障少数民族当家作主的平等权利和自主管理本民族内部事务的自治权利，加强民族团结，以完成党在各个时期的历史任务。

建立的理论和政策依据相同，都源于党的民族区域自治理论和政策建立的前提基础和原则基本相同，都以少数民族聚居区为基础建立，以民族关系、经济发展条件等历史情况为区划原则，这里都涉及民族因素与地域因素、政治因素与经济因素的正确结合问题地方政府的组成原则基本相同民族区域自治法第17条规定：“自治区主席、自治州长、自治县长由实行民族区域自治的民族公民担任自治区、自治州、自治县人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当照顾到本乡的各民族民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”政府机关使用民族语言文字的规定基本相同民族区域自治法第21条规定：“民族自治地方自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡使用当地通用的语言文字在发展经济、文化、教育、卫生等方面的照顾规定基本相同民族区域自治法第6条规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济文化建设事业的发展。

国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化教育和卫生事业上级国家机关的领导和帮助的原则基本相同民族区域自治法55条规定：“上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾到民族自治地方的特点和需要国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“上级人民政府应当切实加强对民族乡的领导，并注意照顾当地民族的特点和少数民族人民的需要因此，民族乡与民族区域自治制度这两个层次的政权在性质上没有较大的区别，只是国家宪法和法律赋予它们的地位和权利不同所以民族乡是一个具有二重性质的基层政权民族乡是解决我国散杂居民族问题的一种有效的政治形式一方面，它和一般乡一样，都是我国的一级基层政权，具有和一般乡相同的性质和职能，另一方面，从民族乡与一般乡的特点来看，民族乡又是不同于一般乡的基层政权根据有关法律规定，民族乡比一般乡具有更广泛的自主权在政权性质上有许多不同建乡的主体民族不同一般乡多以汉族为主体而民族乡则主要在杂散居民族地区建立，以一个或两个以上少数民族为主体它们的法律地位有所区别一般乡镇在国家法律中没有赋予特殊。