我国地方政府层级制度改革探析.doc

我国地方政府层级制度改革探析我国地方政府层级制度改革探析2008年3月，中央下发了《关于地方政府机构改革的意见》, 至此，新一轮政府机构改革拉开了大幕，此次机革，除了呈现出“大 部制”的亮点外，旨在减少地方政府层级的“省管县”模式也逐渐走 入人们的视野，并在一些地方试水而在十二五规划中，更是明确提 出了在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制可见，适当减 少行政层次，是深化行政体制改革的必然趋势现笔者就如何减少地 方政府层级，积极推进政府机构改革作一些粗浅思考一、 地方政府层级制度现状目前，我国地方政府层级存在四种类型：一是四级制四级制即通常所说的省一地级市一县一乡、镇四级 四级体制的形成要追溯到“市管县”体制的确立1983年2月，中 共中央、国务院发布了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的 通知》，逐步实行市领导县体制此后，各省纷纷开始试点“市领导 县”体制二是虚四级制所谓虚四级制即省或自治区一地区或自治州一 县一乡、镇，这种模式的“地区”或“自治州”没有进行地改市，仍 然保留原来的地区行署我国少数民族密集的省，如青海、甘肃、云 南和几个自治区等多是虚四级模式三是三级制即省一县一乡。

我国极少数地方是采用三级制的模 式，即没有地级市这一级政府，这是符合宪法规定的政府层级模式 如海南、浙江、吉林省以及四个直辖市，就是省或直辖市政府直接管 理属县或县级市四是两级制两级制仅存在于直辖市的城区，实行直辖市一市辖 区模式，市辖区是基层地方政府二、 现行地方政府层级制度的弊端以“市管县”为主要特征的四级制地方政府在当时的社会条件 下确实对城乡优势互补、壮大经济规模、加快城市化进程等起到了积 极的作用但是，随着社会和经济的发展，其弊端也逐渐显露出来一）政令信息传递失真，降低政府管理效能由于层级过多，政令只能通过诸多的会议或听取汇报來实现，各 种信息在层层传达中容易失真，造成了政策在执行过程中“形似而神 不似” O（-）行政运行成本增高，加剧基层财政困难按照“ •级政权、一级财政”的原则，机构人员膨胀，财政供给 人员过多，行政运行成本就高，使财政成为吃饭财政三） 省级管理幅度过大，影响“扩权强县”效果实行扩权强县改革后，严重影响了行政效率以及行政单位的社会 管理水平和服务质量，导致对县级的直接监管有些力不从心、鞭长莫 及四） 市县矛盾越发显现，制约县域经济发展当初，设置“市管县”的初衷是为了发挥中心城市的辐射作用, 带动县域经济发展，实现城乡经济协调发展。

但是如果市的经济实力 弱而县的经济实力强，或者市县两强时，市管县体制的矛盾就会凸显 出來，在此情况下，地级市对县域经济发展就起了阻碍和屏蔽作用, 出现城区侵占县域和农村利益的现象，成为县域经济的“抽水机”， 从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市刮县” 等问题，致使上级政府的政策走样，宏观经济政策和财政转移支付也 经常难以正常落实五） 乡镇责权严重失衡，阻碍农村前进步伐我国的乡镇政府基本特点可以概括为人多、事多、钱少由于层 级过多，地方政府间的责任和权限也难以明晰化，上级政府往往利用 其行政优势分配资源，往往是“好事，则争取；坏事，则下推”，造 成乡镇政府因资源匮乏而影响政策执行效力三、地方政府层级制度改革的设想随着财政体制“省管县”模式的加速推进，如何建立行政体制 “省管县”模式，减少地方政府层级，不断提高行政效率和管理服务 水平，已成为大家积极探讨的问题笔者认为可以按“增省，撤市、 强县、虚乡”的整体改革思路，增加省级行政区，强化县级政府功能， 撤消或虚化地级市和乡镇两级的政府机构，建立和完善适合社会主义 市场经济体制和国情的地方行政体制取消地级建制，建立行政体制“省管县”模式一是城市管理模式的政府层级制，实行中央、直辖市、区三级政 府体制，区以下设立城市街道管理，不是…级政府，是区的派出机构。

二是农村管理模式的政府层级制，实行中央、省、县三级政府体制, 取消地市级次和乡镇级次，省、县可设派出机构三是混合体制模式， 在同…个省级行政区内实行分层分治体制主要包括两块：城市…块 实行中央、省、市、区四级管理，不设乡镇，设立街道办事处；农村 一块实行中央、省、县三级管理，省直接管理县，县不设乡镇，设立 派出机构二） 缩省并县，提高省县两级行政管理能力可以借鉴中国历史和国外区划的经验，在今后数年或数十年，通 过分拆和重组等方式适当减少省级管理规模和幅度，增加省级政府的 数量同时，加快县的撤并步伐，均衡县域规模，对人口面积过大的 县适当划小，对规模过小的县进行撤并三） 虚化乡镇政府，提供基层自主发展空间可以采用渐进模式，逐步虚化乡镇级政府，先把乡政府改为县级 政府的办事处，财政收归县级管理，然后再逐步撤消这样，通过简 政放权，缩小了政府规模和边界，使居民和乡镇企业不受基层政府过 多的直接干预，有利于城市化进程和区域经济社会发展作者单位：四川大学公共管理学院）。