美国政府对卡特里娜飓风调查报告.doc

浙江省水利学会通讯总第52期浙江省水力发电工程学会通讯总第33期 浙江水利水电2006·3美国政府对卡特里娜飓风的调查报告 联邦政府对卡特里娜飓风的响应：经 验 与 教 训吕峰 王淑英 翻译浙江省水利学会浙江省水力发电工程学会美国政府对卡特里娜飓风的调查报告 联邦政府对卡特里娜飓风的响应：经 验 与 教 训译自THE FEDERAL RESPONSE TO HURRICANE KATRINALESSONS LEARNED二〇〇六年四月 前 言《卡特里娜飓风的调查报告——联邦政府对卡特里娜飓风的响应：经验与教训》（“THE FEDERAL RESPONSE TO HURRICANE KATRINA：LESSONS LEARNED”）一文是负责国土安全与反恐事务的总统助理弗朗西斯·弗拉戈斯·汤森（Frances Fragos Townsend）提交布什总统的一份关于对卡特里娜飓风的调查报告《报告》分为透视卡特里娜飓风、美国灾害应急准备概况、卡特里娜飓风——登陆前、危机周——从8月29日到9月5日、经验与教训和改革全国应急准备工作等六个章节文章总结了联邦政府响应行动在卡特里娜飓风登陆前后所暴露出来的问题和教训，并提出了17项有关改进政府救灾应急工作的建议和措施，其内容对我省防灾减灾工作具有一定的指导和借鉴作用。

本报告序言、第一章、第二章、第三章、第四章及尾声由省水利信息管理中心吕峰主任翻译，第五章和第六章由省水文局王淑英博士翻译；校对及统稿均由省水利信息管理中心吕峰主任完成本期通讯在编印过程中，受时间和水平所限，尚有不少疏漏之处，敬请广大会员批评指正 浙江省水利学会 浙江省水力发电工程学会2006年8月美国政府对卡特里娜飓风的调查报告 联邦政府对卡特里娜飓风的响应：经 验 与 教 训目 录序 言 2第一章 透视卡特里娜飓风 7第二章 美国灾害应急准备概况 16第三章 卡特里娜飓风——登陆前 34第四章 危机周——从8月29日到9月5日 57第五章 经验与教训 98第六章 改革全国应急准备工作 128尾 声 146附 录（略） 150序 言2005年8月23日，卡特里娜飓风在巴哈马群岛外海形成热带风暴，在随后的7天里，热带风暴发展成强飓风，首先在佛罗里达登陆，然后扫过墨西哥湾的密西西比、路易斯安娜和阿拉巴马等州，一路留下了令人心碎的巨大破坏和人员伤亡卡特里娜飓风在其肆虐过程中严重破坏建筑物，洪水淹没了新奥尔良市，造成1300多人死亡，卡特里娜飓风成为美国历史上最具破坏性的自然灾害。

美国人民被8月29日这个星期一早晨卡特里娜飓风在墨西哥湾沿岸登陆的电视报道所惊醒，在观看事件报道的同时，起初的好奇变成了关注和悲伤，他们对大自然令人可怕的破坏力所产生的敬畏很快被从当地政府、州政府直到联邦政府看起来不能对危机做出有效响应的失望和愤怒所代替卡特里娜飓风以及新奥尔良持续的洪灾暴露了联邦、州和地方对严重事件的准备工作和对这些事件的响应能力方面存在的显著缺陷通过卡特里娜飓风，各级政府制定的应急计划，从小镇计划到联邦政府旨在协调联邦政府机构与各州、地方以及私人部门等的多达600页的国家响应计划，经历了最大程度的考验，但结果却是存在不足和缺陷，提醒数以百万计的美国人需要保护他们自身和他们的家庭安全当新奥尔良的部分地区仍在洪水之中时，布什总统从新奥尔良具有历史意义的杰克逊广场向美国全国发表讲话他明确宣布，在经历了9.11令人恐怖袭击的四年后，美国人民有一切权利去期望当紧急事件发生时更有效的响应如果联邦政府不能承担这样的职责，我，美国总统，要为此问题以及解决方法负责在布什总统的讲话中，命令就联邦政府对卡特里娜飓风响应情况进行全面调查，以便我们对“更好地准备以应对可能任何来自大自然的挑战或邪恶敌人的危险攻击对我们的国民造成的危险”做出必要的调整。

布什总统的指示直接导致本调查报告的出台缺陷和不足 一般而言，对卡特里娜飓风总体响应存在的问题进行确定并不难卡特里娜飓风风速高达115～130英里/小时（52.4～59.2米/秒），在墨西哥湾北部从阿拉巴马的墨比尔市到新奥尔良沿岸引发高达27英尺（8米多）风暴潮，影响范围达93000平方英里（约15万平方公里），相当于英国的国土面积且飓风灾难并不只发生在一个城市或一个州单个地方和州的应急计划，即便是在9.11恐怖袭击后新制定的联邦政府计划也不能解决大范围或各地同时发生的紧急事件我们看到过许多被卡特里娜飓风摧毁的小镇和城市，这些小镇和城市各有各的救灾需求像密西西比州的维夫兰特这样的小城市已经被卡特里娜飓风完全毁灭，需要较小规模但即刻的搜救行动，也需要大量的救生和支持设备，而像美国民众在电视上大量看到的受影响最大的城市新奥尔良，先是受到卡特里娜飓风严重影响，后是受350英里（574公里）长的堤防系统溃决造成洪水淹没在18小时的时间里，约80％的城市区域洪水水深达6～20英尺（1.83～6.10米），迫使采取了美国历史上又一次最大规模的搜救行动调查范围及方法布什总统明确指出，我们在将来要做得更好。

本报告旨在明确和建立一种如何做得更好的路标，并为美国从各级政府到私人部门到公民个人和社区如何追求富有实效和持久的应急准备愿景改革打下基础为达此目的，要求对目前政策、体制和机制做出重大调整然而调查报告指出，对大多数事件的灾害准备和响应是某一州和地方的职责，但本报告并不涉及对州和地方响应情况的评价布什总统特别要求对联邦政府的响应做出评价但对州和地方所采取的行动对联邦政府决策或行动有影响的则在本报告中有所涉及，目的在于为调查提供全貌我们注意到虽然应急响应是州和地方的职责，但我们必须加强联邦政府对地方行动的支持，并为联邦政府应对灾难事件做出更好的响应此外，我们会记住，简单且清楚的情形是如何可以以明白无误的事后之明呈现在我们面前因此，不对完整的背景加以考虑，要事后对一次大灾害过程中做出的决定和采取的行动做出评价，对所有人都将是一个伤害本调查所涉及的范围并不集中在持续到今天为止的所有灾后恢复行动那些重要的恢复工作仍在继续，还需要我们继续承担义务相反，调查报告的重点是确定我们的响应行动中存在的系统性弱点和差距，并“改正政府的行为”调查报告的章节安排方式是想让读者就联邦政府对卡特里娜飓风所作响应过程所发生的一切有最全面、最清晰的了解。

调查报告首先以“透视卡特里娜飓风”为开篇，先对飓风本身和由其产生的洪水两者作历史比较，以讨论应急响应问题的严重和复杂程度只有了解了风暴本身的特点，才能对应急工作做出适当和恰如其分的评估接着，调查报告介绍现行联邦政府框架上的全国应急准备的基本情况，帮助读者理解现行体系是应该怎样运行的该章内容指出了在联邦计划中某些主要的混乱环节，并找出这些计划在应对较大范围严重事件具体实施过程中存在的缺陷后面是本报告的主要两章，通过分析和叙述，按时间顺序对卡特里娜飓风进行详尽的描述前一章讨论登陆前飓风的发展过程，后一章描述了从8月29日直到9月5日这一“危机周”所发生的事，该章结束于响应阶段到恢复阶段的过渡期我们向读者指出，采用叙述手法并不意味着全面而确定地描述了所有已经公布于众的情景，将来获得的信息一定会使我们更清楚地了解事实随后是第五章，该章详细讨论了从卡特里娜飓风得到的经验和教训在这一章中，报告描述了在卡特里娜飓风登陆前、登陆过程中和登陆后发生问题的17个关键点结论出现在最重要的一章：“改革全国应急准备工作”该章提出了解决卡特里娜飓风所暴露问题的原则和措施报告建议的改革导致两项急迫的优先任务，一是必须建立一个制度化的综合性全国应急准备体系，二是同时促进一种全新的、充满生机的应急准备文化的形成。

结论布什总统在考察墨西哥湾沿岸地区时强调，我们应该面向未来，他说，从（卡特里娜飓风）获得的经验之一就是人们的努力使其他人生活得比以前更好的道德准则和行为规范，是更多地关心他们同胞的所有人的道德准则和行为规范，不论他们是当选官员还是一介平民因此，我们学到了怎样应对灾难，我们要为此而进行变革但有些有益的东西不应该改变，那就是美国人民良好的道德与品质卡特里娜飓风引发了美国全国不同寻常的反响，这些反响来自各级政府、私人部门、慈善组织、国际社会以及公民个人各种资源大量进入墨西哥湾沿岸地区以帮助当地的紧急响应行动和满足灾民的需求，拯救了人民的生命，并为幸存者提供了重要支持尽管如此，对卡特里娜飓风的实际响应状况远未达到布什总统在2003年2月指示制定全国响应计划所预想的那种完美无缺和协调一致的行动要求然而，卡特里娜飓风也给全国范围就应急准备工作，尤其是严重事件应急准备进行对话带来了机遇，而且实在是一种不可回避的机遇在我们国内各个层级，联邦、州、地方和个人，我们都需要做好应对灾难的准备，但我们没有卡特里娜飓风迫使我们再次审视我们的组织和资源体系应该如何应对自然和人为的严重事件卡特里娜飓风以及带来的后果要求我们设计并建立这样的一种体系。

我们希望本调查报告的出台标志着一种在全国各个层面实实在在开始灾难准备工作的改革毫无疑问，卡特里娜飓风是美国历史上破坏最严重、损失最大、最悲惨的事件之一但凭借我们共同的决心、团结的力量和富有成效的机构重建，卡特里娜飓风真正留给我们的财富将大大促进我国灾难准备工作持久而真正的变革第一章 透视卡特里娜飓风恐怖分子仍在谋划险恶行动，大自然的强大力量仍将继续我们深知未来还会有灾难发生我们的职责就是努力阻止邪恶分子的恐怖行动，减少国家在应对恐怖行动和大自然的报复中出现的薄弱环节，充分准备应对和快速恢复因人为和自然灾害造成的破坏卡特里娜飓风并不能成为准备工作不足和响应行动不力的借口，更应该成为推动长久变革的催化剂为此，我们必须在一个恰当的背景中了解卡特里娜飓风卡特里娜飓风与其它自然灾害的比较卡特里娜飓风是美国历史上最具破坏性的自然灾害，综合考虑飓风和洪水影响，其总的破坏程度大大超过任何其它严重灾害，如1871年的芝加哥大火，1906年的旧金山大地震及引发的大火，以及1992年的安德鲁飓风卡特里娜飓风的影响早在风暴于2005年8月29日到达墨西哥湾沿岸前就已经显现出来，飓风对墨西哥湾外海能源基础设施造成重创，使该地区819个驻人石油平台的75%以上被迫撤离。

美国能源公司估计，在飓风登陆的前两天，临近的风暴已经造成墨西哥湾石油生产量下降了三分之一多自1851年以来，美国大陆遭受的与卡特里娜飓风同量级的飓风共有75个（登陆时达3级飓风标准），大致每两年一次，然而卡特里娜决不是一个普通的飓风，首先，它比大多数飓风范围大1969年重创墨西哥湾的卡米儿飓风是一个5级飓风，其登陆时最大风速超过卡特里娜飓风，但近中心强风范围仅75英里（121公里），而卡特里娜飓风超过103英里（166公里）所以，卡特里娜飓风引发的风暴潮影响范围大于卡米儿飓风，达93000平方英里（约15万平方公里），波及138个教区（美国路易斯安娜州的一个相当于美国其它州的县的划区）和县全国飓风中心认为卡特里娜和卡米儿飓风所引发风暴潮的高度大致相当下表为自1900～2005年美国严重自然灾害人员死亡和财产损失（损失额已换算到2005年第三季度）情况1900年～2005年美国严重自然灾害人员死亡和财产损失统计表灾害名称死亡人数估计损失（亿美元）加尔维斯顿飓风（1900年）800。