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    城乡关系视角下我国农村土地制度演变的逻辑1949    张少停 康依宁Summary：独特的农村土地制度安排是工业化、城市化高速发展“中国奇迹”的根本驱动力因此，工业化、城市化背景下的城乡关系是理解70多年我国农村土地制度演变逻辑的重要维度中华人民共和国成立70多年来，我国城乡关系经历了工业化优先的城乡分离、城市化优先的城乡失衡和一体化发展的城乡融合三个阶段相应地，农村土地制度演变的逻辑是：在产权统一的农村土地集体化条件下，国家通过全面控制农村土地以汲取大量资源支持工业化高速发展;在“两权分离”的家庭联产承包责任制下，国家通过农村土地管制和土地行政化（土地征收、土地财政、占补平衡、土地增减挂钩）支撑了城市化快速推进;“三权分置”的新一轮土地改革，旨在通过管制改革与市场化放松农村土地使用权的国家管制，激活农村土地资源沉睡的资本属性，释放农村土地巨大的经济价值以实现新时代城乡融合发展在我国工业化、城市化还没有真正完成的社会转型期，农村土地市场化过程仍面临着土地依赖与行政控制积重难返、土地资本化风险防控、土地利益博弈等诸多挑战Key：城乡关系;土地制度;全面控制逻辑;行政化逻辑;市场化逻辑在现代化进程中，土地改革不仅是一个纯粹的经济问题或社会问题，而且是一个“政治上极为突出的问题”[1]。

回顾70多年的我国农村土地制度改革，中国共产党领导的第一次土地改革不仅实现了中国农民几千年以来“耕者有其田”的终极理想，而且是中华人民共和国成立初期农村基层政权建设的重要举措[2]中国农村改革之父”杜润生指出，土地改革奠定今日农村基础[3]发轫于20世纪70年代末的家庭联产承包责任制改革不仅解决了几亿人口的温饱问题，而且成为改革开放创造“中国奇迹”的突破口并为之奠定了坚实的制度基础然而，随着我国工业化、城市化进程的深入推进和市场化改革步伐的加快，农村社会生产力迅速提高，以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制已经不能适应变化了的生产力，以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度面临诸多现实困境：细碎化分散经营下土地生产率较低、农村劳动力大转移下大量宅基地闲置与违法用地现象普遍、城乡二元土地制度下农民利益被侵犯与城乡社会非均衡发展等深化农村土地制度改革已经成为中共十八大以来全面深化改革的重要内容之一，并取得了显著进展：承包地和宅基地“三權分置”理论的提出、城乡统一建设用地市场的逐步建立、《土地管理法》修正案草案顺利通过等学界围绕“农村土地制度改革”进行了激烈的讨论和深入的研究，取得了一系列研究成果，既有研究主要从三个视角展开讨论：一是从制度属性视角，关注农村土地制度属性，学者的争论主要在于农村土地制度改革的方向是国有制[4]、集体所有制[5]还是私有制[6];二是从功能变迁视角，强调农村土地功能变迁的观点，认为农村土地经济价值凸显[7]，保障与财产双重性质的纠缠是造成农村土地制度改革困难的症结所在[8];三是从产权安排视角，重视农村土地产权安排，学者的分歧在于农村土地产权清晰[9]还是模糊[10]。

从现有研究来看，基于城乡关系视角的研究成果尚不多见鉴于此，本文拟以城乡关系为视角，深入分析中华人民共和国成立以来城乡关系及其与农村土地制度变革的关系，以便更好地理解新时代我国农村土地制度“三权分置”改革与农村土地市场化转向一、城乡分离：工业化与农村土地集体化中华人民共和国成立后的一段时期里，摆在我国面前的一个极为重要的任务就是迅速实现工业化以应对复杂的国际形势，而工业化需要完成资本的原始积累在当时的历史条件下，国家只有通过农业生产的集体化来完成工业化进程[11]在优先发展工业的战略安排下，逐渐形成以户籍制度和统购统销为核心的城乡分治格局，具体到农村土地制度上，经过互助组、初级社、高级社和人民公社一系列举措，形成了“以农补工，以乡助城”的国家全面控制之下的农村土地集体化制度1.城乡分治和城乡二元格局的确立在工业化优先发展的政策导向下，我国形成了以户籍制度和统购统销为核心的城乡分治格局，影响至今的城乡二元体制由此确立，而人民公社下集体化的农村土地制度是城乡分离式发展的制度基础1953年后，随着我国城市工业化的快速发展，农民盲目拥入城市，城市在就业、农副产品供应方面压力剧增为了使城乡之间的社会秩序稳定有序，也为了使农业生产能够持续促进城市工业化发展，我国在城市实行严格的户籍制度和统购统销制度。

在户籍制度和统购统销制度下，农村人口不得随意进入城市，从而减少了城乡之间的互动;同时，国家通过对粮食的统购统销而获得工业产品与农业产品之间的“剪刀差”，并以此促进工业化的快速发展相应地，在广大农村则建立起人民公社制度，实行集体经营，农村人口不仅被限制在农村，而且被紧紧束缚在土地上20世纪60年代后，城乡之间在就业、教育、福利等方面的差别逐渐凸显并形成了两个相对闭塞的空间实体国家对城市和乡村发展的不同政策，使得城市和乡村之间的分离式发展由此开始2.全面控制与农村土地集体化为满足工业化发展的资源积累需要，在农村最终形成了“三级所有，队为基础”的农村土地集体化制度，通过全面控制达到汲取资源以支持工业化发展的目的1952年前后，我国大部分地方完成了“耕者有其田”的土地改革，农村土地制度从封建地主土地所有制转变为农民土地所有制一方面，农民土地所有制下的小农经济模式经营分散、规模较小，无法满足中国工业化起步阶段对农产品的需要[12];另一方面，一家一户的个体经济被认为是封建统治的基础，改变这种状况的唯一办法就是逐渐地集体化[13]因此，从1953年开始，在农民自发组织与国家推动下，经过互助组、初级社、高级社和人民公社一系列合作化运动，最终完成了由农民土地所有制向农村集体土地所有制的转变[14]。

1962年出台的《农村人民公社工作条例（修正草案）》标志着国家全面控制下 “三级所有，队为基础”的农村土地集体化的完成在国家全面控制的农村土地集体化制度下，土地所有权与使用权和收益权高度统一于农村集体组织（生产队所有，由政府通过计划指令实际掌控）此外，农村劳动力、牲畜、农具都统一由生产队安排使用和管理在国家全面控制下，必须完成上级特别是县级政府的派购任务规定的农产品数量，按县级政府的要求搞农田水利建设，按县级政府指定的日期播种、收获或采用某些技术，几乎连口粮留多少也由上级说了算在“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制下，农民既不能享有土地所有权和使用权，也没有剩余索取权，从而高效地为城市工业化快速积累提供剩余产品[15]3.农村土地集体化困境基于全面控制逻辑的农村土地集体化制度，国家通过统购统销大量汲取农业剩余“以农补工”，农民劳动积极性被严重挫伤，农村土地市场被“关闭”，农民生活水平低下，甚至温饱问题都难以解决其一，国家大量汲取农业剩余以支持工发展，造成农业与工业比例失调在工业化逻辑下，政府通过工农产品“剪刀差”的方式大量汲取农业剩余以支持工业化发展，造成农业与工业比例失调据估算，1953—1985年全国预算内固定资产投资7878亿元，每年的“剪刀差”绝对额为240亿元左右，正是“剪刀差”奠定了30多年工业化的初步基础[16];1953—1978年“剪刀差”差額为3375.6亿元[17]，1952—1990年间通过“剪刀差”为工业化提供了8708亿元左右的资金积累[18]。

其二，农民劳动积极性被严重挫伤，农业生产效率低下在集体化土地制度下，土地产权不仅归集体所有，土地也是在集体的控制下统一经营，限制了传统农户的人身自由和竞争性，难以发挥农民的劳动积极性[19]此外，在集体化土地制度下，农村实行统一劳动、统一经营，土地收益“吃大锅饭”，行政分配取代按劳分配，个人所得与劳动多少几乎没有太大联系，“一大二公”、平均主义的人民公社集体化土地制度大大打击了农民的劳动积极性，“搭便车”“磨洋工”等现象导致劳动监督成本过高，农业生产效率低下，粮食总产量增长缓慢其三，土地生产率低下，农民温饱问题迟迟未能解决在集体化土地制度下，一方面，单纯依靠劳动力和资本的投入，没有高效利用农业资源，是典型的没有发展的增长[20]另一方面，农民劳动积极性不高，导致农业生产的监督成本过高此外，过高估计劳动热情的力量而忽视农业机械化、化肥原料、因地制宜等因素亦是土地生产率低下的原因因此，到1978年，全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平[21]，全国仍有2.5亿农民没有解决温饱问题[22]二、城乡失衡：城市化与农村土地行政化改革开放带来了城乡关系格局的根本性改变，户籍制度和统购统销制度等已经不能适应城市化和工业化的需要;相应地，集体化的人民公社制度也不利于农民生产积极性的调动，新的土地制度呼之欲出。

改革开放后，国家放松对城乡关系的管控，城乡关系更多的是通过市场进行调节，在市场经济的驱使下，乡村资源仍然单向地流入城市，农村支持城市、农业哺育工业的发展趋势始终没有改变2005年税费改革对乡村治理产生了重大影响，国家开始关注乡村发展问题，开始了政策引导下以城带乡的新时期然而，城乡失衡的格局非但没有因此被打破，反而在改革开放后的近40年里更加根深蒂固1.有限市场化与城乡失衡发展有限市场化是改革开放以来城乡关系的一个重要特点尽管改革开放以来，城乡要素流动逐渐增多，国家政策也逐渐向农村倾斜，但城乡关系出现了逆转失衡的态势，突出表现为在有限市场化的效应下农村大量资源（劳动力、资金等）向城市流动，呈现出城乡非均衡发展的态势一方面，改革开放后，国家放松了对农村剩余劳动力、资金等方面的管控，让市场自由选择，在此背景下，农村剩余劳动力、资金大量流入城市，支撑和加快了工业化、城市化的发展另一方面，在户籍、农村土地等方面依然采取行政控制的手段在城乡二元户籍制度下，农村为城市建设提供了大量廉价劳动力，但城市在享受劳动力红利的同时，却不需要支付相应的教育、医疗、住房等公共服务和社会保障成本在土地方面，政府垄断了农村土地市场，农村土地只有通过征收或征用转为国有土地后才能进入市场，而土地出让收益用于农村、农业的比例远远低于城市。

据统计，2008—2010年，土地出让收益用于农村的部分合计分别为1018%、8.39%和9.91%，三年平均为 9.49%[23]6这种有选择的市场化逻辑使得低成本的农村剩余劳动力、土地都有利于城市化的快速推进，从而进一步加剧了城乡失衡的态势1978—2012年，尽管城乡居民收入都快速增长，但城乡收入差距越来越大，2012年城乡收入差距约是1978年的80倍[24]2.国家管制与农村土地行政化两权分离的家庭联产承包责任制，大大提高了农民劳动积极性，解决了全国人民吃饭的大难题但是，在国家对农村土地用途与产权进行严格的双重管制下，行政化成为农村土地的支配性逻辑，并通过土地征收、土地财政等政策助力中国快速城市化家庭联产承包责任制通过土地所有权和使用权的分离，极大地激活了产权的活力，释放了农村土地的巨大价值家庭联产承包责任制一般认为源于1978年安徽凤阳小岗村18位农民开始的大包干，“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”的分配方式极大调动了农民劳动积极性到1984年底，全国实行家庭联产承包责任制的农户占到96.6%1991年中共十三届八中全会把“家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制”作为我国农村一项基本制度长期稳定下来。

家庭联产承包责任制作为一项制度创新具有重大的历史意义：1978年我国农村仍有2.5亿农民没能解决温饱问题，而家庭联产承包责任制实施后的1984年，90%的农村家庭过上了温饱生活[25]据统计，家庭联产承包责任制对农业产出增长的贡献率约为46.89%[26]此外，在家庭联产承包责任制下，国家放松了农地非农用的限制，因此在中国农村创造了“乡镇企业占据半壁河山”的奇迹在家庭联产承包责任制下，国家虽然通过所有权和使用权的分离在一定程度。