发达国家技能形成制度的理论与案例分析.docx

兴旺国家技能形成制度的理论与案例分析-Theory and Cases Analysis of Skill Formation System in Developed Countries from the Perspective of Political Economy 余祖光作者简介：余祖光（1951-），男，北京人，教育部职业技术教育中心 研究所原副所长，研究员北京100195）原发信息：《教育与职业》（京）2020年第202020期 第14-23页内容提要：技能形成制度表达了人力资源开发的不同政治经济利益安 排技能形成方式有企业内部制度化培训和外部制度化培 训两种，实施路线有高技能均衡和低技能均衡两种偏好， 约束技能形成方式的两个关键要素是可信承诺和集体行动 困境，其主要矛盾本质上是自由市场经济和协调性市场经 济对资本和劳动的不同利益平衡方式文章从政治经济学 的视角对兴旺国家技能形成制度相关理论做了简要阐述， 并重点分析了德、英、日三国的典型案例，以期为我国职 业教育与培训制度的完善提供借鉴Theory and Cases Analysis of Skill Formation System in Developed Countries from the Perspective of Political Economy关键词：技能形成®度/政治/经济期刊名称：《职业技术教育》 复印期号：2021年02期高了入职年龄，防止了童工现象。

同时，工作技能有行业通用技能和企业 专用技能之分，让企业包揽超出其责任与能力范围的全部技能培训任务既 不必要也不可能，有必要进行合理的社会化分工最后，繁荣经济和保障 就业是国家的重要功能，而开发技能是开展经济和促进就业的核心内容， 两者之间有密切的内在联系例如，日本的产业政策和产业教育政策紧密 相关，其终身教育体系发物于企业界的终身培训；欧盟的积极劳动市场政 策就是加大失业救济金中技能培训份额的权重；美国近年来的制造业回归 战略也与再技能化紧密相关国家是社会利益的总代表，需要主持社会公平和公正，而这取决于解 决冲突时更多依赖社会的哪个局部，或者说，更倾向于效率还是公平不 同类型经济治理制度在协调中采取了不同手段，也产生了不同的效果对 此，协调性市场经济制度的实施效果更令人满意，特别是其对非市场治理 机制的成功应用德国著名的"社会合作伙伴关系”模式即是对协调性市 场经济制度下不同阶层力量的利益政治行为协调特点的最好注解二、技能形成制度的典型案例（一）制造业技能形成制度的典范——德国"双元制"德国"双元制"体制闻名世界，是德国近代以来有组织的资本主义和 现代社会市场经济的一个组成局部双元制”嵌入的国家大体制，决定 了德国技能形成体制的开展方向和历史轨迹。

1 .国家依靠行会完成学徒制的工业化过渡德国强有力的协会制度、 强制性商会以及自愿的行业组织和雇主协会在传统上一直发挥着关键的稳 定作用这一制度源于社团主义(Corporatism)传统，属于政治上的阶级 调和主义社团主义在历史上是一种政治体制，在这样的体制中，"立法 的权力交给了由产业、农业和职业团体所派遣的代表"⑧历史上的行会 是手工业企业的自治组织，是中产阶级的代表，在保护企业利益、维护经 济秩序和学徒培养教化中发挥了主导作用工业革命的到来使行会受到自 由市场和工业资产阶级的冲击，打乱了学徒制中的社会性等级秩序，导致 师徒之间矛盾冲突不断，低技能化趋势在许多生产领域显现这种情况曾 在许多国家发生，多数国家任由手工业组织自生自灭，唯独德国对自由放 任主义做了修正，并于1897年公布了《手工业保护法》，要求“通过赋 予手工业行会准公共性权力，将学徒制拉回到行业组织的管理框架之中" ⑨《手工业保护法》在国家干预与行业自治之间的有效调适，挽救了德 国学徒制，促使其顺利完成向工业化的转型大工业部门的开展迅速引发大量技能需求，但雇用的技能工人只能靠 手工业提供，其培训的设备条件先进且培训标准化程度高，但很长时期争 取不到已被手工业行会垄断的考核认证权力，由此引发了两者的矛盾和竞 争。

在政府调解下，双方靠提高培训水平开展良性竞争，反而推动了企业 内培训的标准化和制度化这既为后来的学徒制现代化转型创造了条件， 也为20世纪30年代双方联合进行学徒结业考核和认证奠定了基础，较好 地解决了学徒与雇主间的可信承诺和雇主间的集体行动困境问题2 .完善社会制度妥善技能形成中的关键问题技能形成制度最重要也是最难的问题是如何达成跨阶级的合作联盟跨阶级合作联盟在德国通过 劳动共同体制度得以实现，该制度实质上属于一种企业民主化方式，核心 机制是劳资共决制1920年公布的《企业代表法》使劳动共同体制成为 劳动权的核心内容之一德国工会在企业监事会中具有一定席位，参与企 业关键决策，包括"与学徒制技能形成相关的其他制度安排，如学徒工培 训期限、学徒工工资待遇和劳动福利等都是劳资共决制所协商解决的内 容"⑩德国是世界上最先实行社会保障制度的国家，其社会福利制度是保障 工人（包括接受培训的学徒）劳动平安的重要措施1927年德国强制实施的 失业保险金制度可以防范学徒工因学习特殊技能而失业的风险另外，德 国还实行诸多雇佣保护政策，既对雇主的雇佣和解雇权、劳动使用权加以 管制，使工人免受不公正对待；又对学徒工实行实习工资补贴、雇佣失业 人员补贴等，创造就业岗位，激励年轻人参与技能培训，维持稳定的雇佣 关系。

但是，"由于德国培训涉及大量通用技能，造成几乎一半具有职业 资格的人所从事的职业与所学职业不对口"（11）3彳惠国制度的历史经验与现实挑战第一，德国的社团主义政治取向 属于阶级调和路线，技能形成制度既赋予雇主企业自治权，同时又赋予雇 员参与企业管理和职业培训的权利，雇主的主导作用和雇员的积极参与缺 一不可这样就形成了跨阶级政治联盟，既要保持相关利益方的健康竞 争，又要防止破坏性的阶级冲突出现，不仅有利于企业生产的和谐开展，也有利于技能形成制度的健康开展第二，德国实行的社会市场经济体制是一种协调性市场经济制度这种体制把促进经济繁荣的市场竞争和保证社会公平的社会保障及教育医疗 等公共服务结合起来，尽量缩小贫富差距，提高社会和谐度同时，德国 在欧洲最早实施义务教育和职业补习学校制度等，这也是技能形成制度不 可或缺的前提条件德国模式就是"工会、行会和政府三方的社会伙伴治 理架构"依靠牢固的伙伴关系，德国技能形成制度成为支撑制造业高质 量、高工资的高技能基础第三，德国的制度框架长期稳定，制度内涵渐进革新，制度之间互 补从制度的规制层面看，法律和制度在政府主导下的制定，虽历经长时 期的辩论和利益相关者的博弈，但一旦达成共识并公布后，就具有相当的 稳定性和持久性。

其学徒培训制度框架历经不同时期、不同性质的政府而 基本保持不变但是，随着利益集团的不断充实和外部环境的变化，制度 的内涵得到了渐进的改革从制度的规范层面看，政府较早赋予手工业行 会制定培训标准、规范培训过程和考试认证的权力，后期又设立国家级专 门机构统一承当职业培训的管理监督工作，保证了制度实施的效果第四，德国技能形成制度的各利益相关方具有在制度文化一认知层面 的统一认同德意志民族具有崇尚理性、善于思辨的习惯和严格遵守法 律、制度的传统除了德国企业具有无须政府直接干预、高度自治的企业 文化外，国家一直以来的宗教文化传统和手工业传统也促使企业将培训视 为自身的责任全民族追求高质量、注重标准化、注重统一行动、求真务 实和信守承诺等优秀文化，既对技能形成制度的演进起到了跨越时空的持 久支撑作用，也在技能形成制度中留下了鲜明的民族文化印记德国技能形成制度建设中遇到的问题更多的是德国经济面临挑战后的 连锁反响在世界经济竞争日趋激烈的形势下，过高的社会福利支出既增 加了企业本钱，又使政府财政难以负担1998年施罗德政府试图降低福 利支出水平，"从‘福利国家‘向‘社会投资国家’转型，从提供直接经 济援助的社会保障支出向提高人力资本支出转变"（12）。

按照该措施，大 约有27%的失业者将不再享受失业救济，48%的失业者福利被削弱 2004年针对失业保险的改革即哈茨计划，使培训体制面临更加灵活的就 业制度，企业也更加注重经济效益，导致工会与雇主协会的合作紧密度下 降，局部公司退出企业培训，这些挑战将检验德国技能形成制度的改革创 新能力二）政府介入和大企业内部劳动市场支撑——日本技能形成制度特点日本与德国同属协调性市场经济国家日本虽然工业化起步较晚，但 较好地解决了技能形成中的可信承诺、企业集体行动、缓解劳资冲突、政 府有效介入等几个关键问题，形成了基于"细分主义"（segmentalist）和 "自给自足”等日本特色的"高技能均衡"路线的技能形成制度1 .政府产业政策引领下的工业化1868年明治维新后，日本政治上 逐渐由封建主义向资本主义过渡，经济走上了工业化道路起初被西方视 为威权体制的日本政府，在经济开展中起着重要的主导作用，同时在技能 形成制度开展中也进行了积极主动的介入与多数工业化国家进入产业革 命的工业经济基础相似，日本也有少数财阀把持的大型企业和多数手工业 的中小企业，政府在技能形成介入中采取了依靠大企业带动小企业的策 略。

首先，为推进工业自由化政策，明治政府将手工业行会作为影响劳动 力流动的障碍予以摧毁，但继续发挥手工业工匠个人的技能优势为限制 全国性和行业性工会，日本只允许企业工会的开展，支持企业内部培训 其次，根据“植业兴国、富国强兵”的战略，举办了假设干国有企业，花费 巨资引进西方技术、工艺和人才，并进行本土化改造采取的策略是利用 原有的工匠，向聘请的外国专家学习，消化吸收其技术并负责培训本土技 术工人在扶植国有企业内部培训的同时，无偿向私营企业提供培训经验 并输出具有现代企业生产技术的技能人才同时，日本劳动法规定保护就 业、限制企业随意解雇员工，也促进了企业内部培训的开展，形成了劳动 就业制度与技能培训制度的互补最后，日本于1872年公布的《学制 令》确立了近代国民教育制度，同时也建立了职业学校体系，开始提供企 业外部技能形成的社会供给途径2 .大企业内部劳动市场的策略和社会政策大型私营的机械制造、造 船和军工企业是日本工业化的领头羊，缺乏技能人才的稳定供给是其开展 短板起初，手工业店铺老板带着技工团队，以分包形式为大企业承当任 务、提供人才，甚至负责车间、工段的管理这种方式导致老板和技工经 常跳槽，难以保障稳定的生产和技术技能的积累。

为培养自己的人才以替代手工业老板和临时技工，1900年私营企业效仿政府的国有企业，建立 公司培训学校，着手人才培养1911年，十多家大企业拥有了以培养核 心员工为目的、学制为3年的学校，由此出现了少数企业花钱培养、多数 企业"挖人"搭便车的通病为解决这一自由市场的难题，日本雇主和技能工人在双方的斗争与合 作中实现了技能传统与管理权威的较好结合，创造了一种独特的"自给自 足”的企业内部劳动市场解决方案对一些选定的核心员工和关键人员， 公司在广泛培训的基础上进行专门针对企业需要的培训，使他们具有对多 种岗位工作的适应能力为留住这些骨干工人，公司实施了相应的人事政 策，即不仅给予教育培训证书，而且提供终身雇佣、实行"年功序列工资 制”和企业内职业晋升制度以及引入公司福利等优惠政策在此情况下， 技能工人并没有要求在收入分配上具有更大主导权，因为他们的长期利益 已经通过管理制度与企业捆绑在一起，无须通过日常斗争来争取13）这 些政策解决了企业和培训员工之间的可信承诺问题，更重要的是为员工的 生存开展和企业的稳定用工提供了保障，降低了员工流失率3 ."细分主义"和"社会连带主义"下的高技能均衡工业革命的新 生产方式推动技能工匠技能。