判例和通例的关系判例-- 未向有利害关系的行政复议第三人送达行政复议文书组成程序违法.docx

判例和通例的关系判例|| 未向有利害关系的行政复议第三人送达行政复议文书组成程序违法 　　裁判要旨　　行政复议机关有保障权利主体实现其“作为第三人参与复议”之义务复议机关在经过邮寄送达和直接送达方法通知第三人参与复议未果的情况下，应采取留置送达或公告送达不然在未听取利害关系人意见的情况下做出对其不利的行政复议决定，违反程序正当标准，依法应予撤销　　注：本案为济南中院十大经典行政案件，被最高人民法院《中国行政审判案例（第四卷）》收录　　临清市鲁信面粉有限企业诉山东省人民政府行政复议决定案　　山东省济南市中级人民法院　　行政判决书　　（2021）济行初字第85号　　原告临清市鲁信面粉有限企业，住所地临清市　　法定代表人闫玉付，经理　　委托代理人刘军华，山东万航律师事务所律师　　被告山东省人民政府，住所地济南市　　法定代表人姜大明，省长　　委托代理人王强、耿靖，山东省人民政府法制办公室工作人员　　第三人临清市青年路街道办事处南厂居民委员会，住所地临清市　　法定代表人周振南，主任　　委托代理人徐义学，该居委会支部委员　　委托代理人王秀军，临清奋斗法律服务所法律工作者　　原告临清市鲁信面粉有限企业（简称鲁信企业）不服山东省人民政府（简称省政府）2021年2月10日作出的鲁政复决字﹝2021﹞118号行政复议决定，于2021年11月22日向本院提起诉讼。

本院同日受理后，于同年11月26日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书本院依法组成合议庭，于2021年12月10日公开开庭审理了本案原告鲁信企业的法定代表人闫玉付、委托代理人刘军华，被告省政府的委托代理人王强、耿靖，第三人临清市青年路街道办事处南厂居民委员会（简称南厂居委会）的法定代表人周振南、委托代理人王秀军、徐义学及证人徐冬生到庭参与诉讼本案现已审理终止　　被告省政府于2021年2月10日作出鲁政复决字﹝2021﹞118号行政复议决定，该决定以认定事实不清，证据不足为由，撤销了聊城市人民政府作出的聊政字﹝2021﹞352号《有关完善征地手续并将该宗土地出让给临清市鲁信面粉有限企业的批复》（简称352号《批复》）　　被告省政府向本院提交了以下证据、依据： 1、行政复议申请书；2、（2021）聊政复受字第67号、68号《行政复议受理通知书》；3、《第三人参与行政复议通知书》及EMS单据、现场送达照片；4、聊城市人民政府《行政复议答辩书》；5、鲁政复决字〔2021〕118号行政复议决定书及给鲁信企业邮寄的EMS单据；6、临清市青年路街道办事处出具的徐冬生的任职期限证实及徐冬生身份证复印件；7、临清市工商行政管理局出具的鲁信面粉厂的《企业吊销情况》；8、1998年6月25日，申请人和鲁信企业签署的《协议书》；9、2021年5月26日，申请人和临清市土地管理局签署的〔2021〕临地协13号《补征土地协议书》；10、临土监字〔2021〕第488号《土地违法案件行政处罚决定书》；11、临政土发〔2021〕第41号《有关市土地管理局补征土地并将土地使用权出让给临清市鲁信面粉有限企业的请示》；12、352号《批复》；13、鲁国土资发〔2021〕11号《有关违法占地完善用地审批手续相关问题的通知》；14、鲁国土资发〔2021〕63号《有关认真清查违法用地妥善处理历史遗留问题完善用地审批手续的通知》；15、《中国土地管理法》第四十四条、四十五条。

以上证据用以证实被告作出的鲁政复决字〔2021〕118号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿、程序正当、内容合适　　原告诉称： 2021年6月1日原告为建厂，和南厂居委会签署土地转让协议，南厂居委会将其本村亩的集体土地，以每亩3万元的价格转让给原告2021年6月22日临清市国有土地管理局和原告签署国有土地出让协议将在临清市新华路南段路西侧，编号为CH2021-034，宗地面积6324平方米土地出让给原告，2021年6月28日临清市政府以临政土发〔2021〕第41号文件向聊城市政府请求将该地块补征并将土地使用权出让给原告；聊城市政府于2021年10月9日作出352号《批复》原告以后向临清市政府申请土地登记，临清市人民政府于2021年10月28日进行地籍调查及界址确定，南厂居委会及原告均在界址表上盖有公章2021年10月29日临清市政府同意并向原告颁发了国有土地使用证2021年12月3日南厂居委会因不服上述《批复》，向省政府提出行政复议申请2021年2月10日，省政府作出鲁政复决字〔2021〕118号行政复议决定，撤销了聊城市政府作出的352号《批复》原告认为被告作出的上述行政复议决定违反法律要求，应予撤销。

1、聊城市政府针对临清市政府的请示所作出的352号《批复》不属于行政复议的范围该《批复》是政府内部行文，该文件没有送达相对人和利害关系人的必须，对相对人的权利义务不产生直接影响，也不会必定造成临清市政府将涉案土地确权给原告不经过正当的地籍调查及界址确定和严格的程序审批，也不可能给原告颁发国有土地使用权证所以，被告省政府受理对该内部行政行为提起的行政复议申请并作出行政复议决定，是完全错误的2、南厂居委会的复议申请显著超出法定的行政复议申请期限，应依法驳回其复议申请早在2021年6月1日，原告就和南厂村委会（南厂居委会的前身）签署了土地转让协议书，原告以每亩3万元的价格购得了南厂村委会的土地亩，该协议是双方的真实意思表示，南厂居委会至今认可该协议2021年10月28日，临清市政府的地籍调查和界址确定表中，南厂村委加盖了公章，说明南厂村委当初认可宗地边界并知道临清市政府为原告发证的详细行政行为2021年原告和临清信用社因借款发生纠纷，聊城市中级人民法院数次公布公告，拍卖该宗土地及地上房屋，由此完全能够推定南厂村委会会知道或应该知道352号《批复》的存在所以，南厂居委会的复议申请超出了行政复议法中要求的60日的复议申请期限。

3、被告的行政复议决定认定事实不清，证据不足复议决定书仅依据徐冬生的证言认定南厂村委会和原告于1998年6月25日签署的《协议书》是虚假的，是缺乏说服力的1998年6月25日的协议书不光有徐东生的签字同时加盖了南厂村委的公章，证实徐东生是受村委之托签署的协议，单靠徐东生的证人证言无法否认其客观存在和签署协议时的真实意思表示复议决定认定事实不清，证据不足4、被告的复议程序违法被告的复议决定是在未通知原告参加复议的情况下作出的，同时被告也未将关系原告切身利益的复议决定送达给原告原告既不知道复议的过程，也不知道复议的结果，直到2021年11月4日，在聊城市中级人民法院才看到复议决定书的原件被告的行政复议程序违法，侵犯了原告的抗辩权、知情权总而言之，被告作出的行政复议决定严重违法，请求依法撤销被告作出的鲁政复决字〔2021〕118号行政复议决定书　　原告提交了以下证据：1、2021年6月1日原告和第三人签署的协议；2、拍卖公告3份；3、聊城市中级人民法院（2021）聊执字第113--124-1号裁定书；4、山东方圆拍卖企业出具的证实；5、收据一宗用以证实原告购得涉案土地及第三人超出复议申请期限的事实。

　　被告省政府辩称：　　一、省政府对聊城市人民政府作出352《批复》进行行政复议审查，符正当律、法规要求《中国行政复议法》第二条要求，公民、法人或其它组织认为详细行政行为侵犯其正当权益，就可向行政复议机关提起行政复议申请而352号《批复》是将南厂村的6324平方米集体土地（耕地）征为国有并出让给鲁信企业，和南厂村有直接的利害关系，故其对352号《批复》申请行政复议，我机关应予受理申请人南厂村在复议申请书中称，其是在聊城市人民政府进行另一起行政复议案件时，知道352号《批复》的，被申请人聊城市政府未就此提出异议，据此我机关认定，该行政复议申请未超出法定行政复议申请期限　　二、我机关作出鲁政复决字〔2021〕118号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容合适我机关经审理查明：2021年5月27日，临清市土地管理局向鲁信企业下达《土地违法案件行政处罚决定书》，认定鲁信企业于1998年6月25日未经同意私自占用青年路街道办事处南厂村耕地6324平方米进行扩建，对鲁信企业此违法占地行为处以6324元罚款，并限期补办用地手续2021年6月22日，临清市土地管理局和鲁信企业签署《国有土地使用权出让协议》，将在新华路南段路西侧，编号为ch2021-034，面积为6324平方米的土地转让给鲁信企业。

2021年6月28日，临清市政府向聊城市政府呈报临政土发〔2021〕第41号《有关市土地管理局补征土地并将土地使用权出让给临清市鲁信面粉有限企业的请示》2021年9月28日，聊城市政府作出352号《批复》，称：“临清市鲁信面粉有限企业未经同意，于1997年6月私自占用你市青年路街道办事处南厂村耕地建生产车间，其行为违反了《中国土地管理法》的相关要求，造成了违法占地鉴于该单位已作出书面检验并推行了土地违法案件行政处罚决定，同意你市土地管理局完善征用你市青年路街道办事处南厂村耕地6324平方米（折合亩）的土地手续，并将该宗土地使用权出让给临清市鲁信面粉有限企业，出让期50年同时还查明：鲁信企业成立于2021年3月29日，因未参与年检，于2021年12月31日被吊销营业执照2021年6月，现鲁信企业厂址所在土地为耕地，无地上建筑物临清市青年街道办事处南厂村（居）党支部书记兼村委会主任徐冬生的任职时间为2021年4月至2021年11月本机关认为：徐冬生于2021年4月起任临清市青年街道办事处南厂村（居）党支部书记兼村委会主任，故2021年4月前徐冬生代表村委会署名的协议均系虚假的无效文件，南厂村委会和鲁信企业于1998年6月25日签署的相关征用南厂村6324平方米土地的《协议书》不能认定是真实的协议。

同时，依据鲁国土资发〔2021〕11号《有关违法占地完善用地审批手续相关问题的通知》的要求，对1997年4月15日—1998年12月31日之间未批先用土地的，按原《中国土地管理法》、原《山东省实施〈中国土地管理法〉措施》处罚后，按新《中国土地管理法》要求的建设用地审批权限和程序报批；《中国土地管理法》第四十四条、第四十五条的要求，对集体土地的征用审批权限是省政府而非聊城市人民政府聊城市政府作出的352号《批复》，认定事实不清，证据不足，越权批地我机关决定撤销352号《批复》，认定事实清楚、证据确凿、内容合适　　三、我机关作出鲁政复决字〔2021〕118号行政复议决定，程序正当我机有关2021年12月3日受理申请人的行政复议申请后，向申请人南厂居委会、被申请人聊城市人民政府和行政复议第三人鲁信企业分别发出《受理通知书》、《提出回复通知书》和《第三人参与行政复议通知书》我们邮送的《第三人参与行政复议通知书》因“单位已破产”无法投递被退回我机有关2021年年初实地进行调查时，去给鲁信企业送达《第三人参与行政复议通知书》也未成功2021年2月10日，我机关作出鲁政复决字〔2021〕118号《行政复议决定书》后，经过EMS向鲁信企业邮寄送达，但邮件被退回。

依据《中国行政复议法实施条例》第九条第一款相关“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或其它组织和被审查的详细行政行为有利害关系的，能够通知其作为第三人参与行政复议”，和第九条第三款相关“第三人不参与行政复议，不影响行政复议案件的审理”的要求，在我机关已充足推行了对第三人的通知义务的基础上，作出鲁政复决字〔2021〕118号《行政复议决定书》，程序正当综上，我机关作出的鲁政复决字〔2021〕118号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿、程序正当、内容合适，请求人民法院给予维持　　第三人南厂居委会述称：原告对被告作出的〔2021〕118号行政复议决定提起的行政诉讼，已经超出起。