论反倾销中的替代国制度及我国的法律对策.docx

    论反倾销中的替代国制度及我国的法律对策    曾艳军摘 要：替代国制度作为反倾销调查中针对“非市场经济”国家出口产品计算“正常价值”的一种特殊方法，其合法性被WTO规则所确认该制度存在理论基础界定不明，实践中被进口国滥用等缺陷，宜从明确非市场经济国家标准、限制替代国适用等方面进行完善中国作为替代国制度滥用的最大受害国之一，在国际层面，应正确解读《中国入世议定书》第15条、运用WTO争端解决机制、积极签署多边或双边协定、警惕“特殊市场状况”条款、采取适度合理的贸易保护反制措施等，在国内层面，应进一步推动市场化改革、完善反倾销法、建立反倾销调查预警机制、主动提供替代国等，统筹考量、综合权衡、精准对策，充分依据既有国际贸易规则，以期切实维护国家和企业在国际贸易中的合法权益Key： 替代国制度;反倾销;滥用;贸易保护：D996.1 ： A：1003-7217（2020）02-0152-08《中国入世议定书》第15条规定，入世过渡期结束后，WTO成员国对我国产品进行反倾销调查时，不能继续使用替代国价格2016年12月11日过渡期期满，全世界范围内引发了一场能否对华继续沿用替代国制度的辩论。

欧盟、美国和日本等成员国早在15条到期之前就宣布拒绝承认我国的市场经济地位，将会继续采用替代国价格的做法这些国家为什么不愿意放弃替代国制度而重新解读15条到期的法律意义？因为反倾销作为WTO允许抵制倾销的贸易救济措施，随着贸易竞争的日益激烈，某种程度上已经沦为贸易保护的手段，这些国家针对以中国为代表的社会主义国家实施反倾销主要是通过替代国制度一、替代国制度存在的问题（一）替代国制度理论基础的界定不明确替代国制度（Surrogate Country System）是指在反倾销调查中，调查机构选取一个（或数个）经济发展水平与被调查国类似且属于市场经济体制的第三国，以其生产类似产品的成本或出售价格作基础，计算正常价值[1]该制度以西方的非市场经济理论为基础西方反倾销理论认为，非市场经济的价格由政府制定的，与市场经济意义上的生产、销售、运输或供求因素都没有关系确定涉案产品的正常价值时，首先应将涉案产品的出口国或者生产国区分为“市场经济国家”和“非市场经济国家”但是如何划分西方发达国家反倾销法却没有统一的标准[2]一些国家通过国内立法对国家和产业的市场经济界定标准美国反倾销法规定，所谓“非市场经济国家”是指由美国商务部确定的不以市场成本为原理和价格结构销售的国家。

商务部有权决定某一外国在某一时期为非市场经济国家欧盟直接规定“非市场经济国家”的具体名单现今WTO反倾销规则中有关“非市场经济”的渊源是GATT第6条的注释，引入了在反倾销中对于“非市场经济”国家进行价格比较时，正常的比较方法并不会总是合适[3]此条注释将非市场经济国家界定为“垄断贸易和国内价格全部或者实质上受国家控制的国家但无论GATT还是以后的WTO规则均没有详细解释非市场经济国家的定义，也没有明确认定标准，只是在吸收转型经济体加入世贸组织时，允许在入世议定书中增加一个过渡性条款，这个条款给各国调查方极大的自由裁量权二）实践中替代国制度的滥用1.入世过渡期结束前的滥用替代国制度是在出口贸易中计算出口产品“正常价值”的特殊方法，适用于来自“非市场经济”国家产品的反倾销调查实践，其合法性被WTO规则所确认随着中国加入经济全球化，成为世界上最大的贸易国，一些成员国开始对华滥用反倾销措施来实施贸易保护政策，替代国制度在此过程中充当了最大的帮凶回顾我国应诉反倾销的案例，败诉率很高，主要归因于替代国制度美国和欧盟常常采用替代国制度来认定我国的正常价值，甚至将替代国锁定在新加坡、奥地利、瑞士等劳动力成本明显高于我国的国家，导致很容易得出倾销的结论和很高的倾销幅度，被进口国征收100%以上的反倾销税是很普遍的事。

以欧盟为例，2002年8月，欧盟对产自中国的糠醇提出反倾销调查，选的替代国是劳动力成本高的美国2005年5月欧盟委员会对原产于中国的氧化镁作出反倾销日落复审终裁，认定涉案产品的倾销幅度为27.1%，选择的替代国还是美国2007年欧委会根据申请对中国产碳钢紧固件启动反倾销调查，选取印度作为替代国，2009年1月欧盟做出反倾销终裁，决定对涉案产品征收26%～85%的反倾销税，反倾销幅度平均高达77.5%紧固件案暴露了欧盟在替代国制度下诸多不合理的做法，调查结果表明，印度紧固件产品主要使用的是价格较高的进口钢铁材料，和中国企业的生产效率相比，印度企业的生产效率要低10%～20%，印度部分企业用电主要采用柴油发电，上述几种原因造成印度紧固件成本偏高[4]2.入世过渡期结束后的滥用WTO成员已无法从《中国入世议定书》获得使用替代方法的合法性依据，若WTO成员继续在反倾销调查中，坚持对进口自中国的产品采用替代方法确定正常价值，将构成对WTO规则的违反[5]美欧却以中国没有根据其国内法获得市场经济地位，继续在反倾销调查中对中国适用替代国方法2016年5月，欧盟议会呼吁欧盟委员会不要给予中国“市场经济地位”的认可。

欧盟的一些民间组织也认为不应给予中国市场经济地位，因为会危及欧盟多数制造业美国则警告欧盟，如果其承认中国市场经济地位，则相当于在贸易保护领域“单方面解除武装”（“unilaterally disarming” Europes trade defenses against China）[6]2016年7月美國官员首次公开表示无法在WTO会议上自动给予“市场经济地位”给中国[7]美国钢铁工人联合会（USW）也表示欧盟如果改变其将中国视为非市场经济国家的做法会对美国制造业的利益带来不利影响[8]美国国会及行政当局中国委员会（CECC，Congressional-Executive Commission on China）2016年发布的年度报告中指出：如果中国的相关环境没有显著改善，美国政府将继续维持中国的非市场经济地位，并考虑提起更多WTO反倾销诉讼这是以美欧为代表的国家当前强硬态度的体现，他们认为中国《入世议定书》第15条规定的截止期，并没有要求成员国自动给予中国市场经济地位，因此成员国对华可以继续沿用替代国制度[9]2017年8月31日，欧盟委员会正式发布反倾销立案调查公告，决定对中国出口到欧盟市场上的轮胎启动反倾销调查。

欧盟委员会选择巴西作为我国的替代国但中国对于这种选择并不认同，拒绝欧盟委员会对中国适用替代国制度，如若继续适用，建议将泰国作为替代国适用该制度，并向欧盟委员会提供了泰国生产商的详细资料但是2018年1月16日，欧盟委员会还是决定将巴西作为替代国对中国轮胎发起反倾销调查2018年5月7日，欧盟委员会正式发布公告：对原产于中国的卡车以及客车轮胎征收为期6个月的临时反倾销税2018年11月13日上午欧盟发布对华进口卡车和客车轮胎反倾销、反补贴结合措施最终决定从以上案例可以看出，过渡期以后欧盟不仅继续对我国出口产品实施替代国制度，而且在替代国的选择上有极大的自由裁量权WTO允许成员国采取反倾销来进行贸易救济，但是滥用替代国制度进行反倾销现象却比比皆是，替代国制度已经沦为一些成员国实施贸易保护的工具贸易保护会严重影响自由贸易，阻碍经济全球化的进程，将对世界经济产生衰退性影响三）替代国制度本身存在的缺陷1.不具可行性替代国制度运作的实质是基于一种经济理论的推定，即如果涉诉倾销的非市场经济国家与替代国具有相同的经济发展水平，那么它们生产类似产品的成本也应当是相同的，所以非市场经济国家产品的价格可以用替代国类似产品的价格来代替。

在两个国家的比较这一问题上，世界银行早在《1987年世界发展报告》中就指出：“即使替代国的因素比例及价格十分相似，仍没有理由认为他的产品会有同等的竞争力研究进一步表明，按国民生产总值衡量，发展水平与有关价格之间的关系是很小的[10]事实上不同国家的生产要素必然不同，因此世界上不会存在两个经济发展水平完全一样的国家，正如德国哲学家莱布尼茨说过，世上没有两片完全相同的树叶在反倾销实践中同样如此，即使国家经济发展水平相同，涉诉产品所在的行业发展水平也会有所不同，即使行业发展水平相同，该产品的发展状况、生产要素以及国家对其征税的政策等也不完全相同，导致的价格就可能不同可见，替代国价格在经济学理论上的缺陷显而易见，把它作为正常价值来比较存在极大的不合理性2.缺乏可预见性法是人们赖以导致某些行动或不做某些行动的准则或尺度[11]所有法律一经制定，起着规范人们行为以及规范预期结果的作用法律如果无法让人预测到自己行为的法律后果，或者说确定法律后果的标准随意，法律被滥用的可能性就会增大替代国制度就是一个典型的例子曾有学者对替代国制度做过形象的比喻，在替代国制度下，非市场经济国家的出口商就好像是在高速公路上驾驶汽车的司机，在被交警以超速之由勒令停车之前他不知道该条高速公路的限速，而被勒令停车之后，交警却以另外一条高速公路的限速来进行处罚，但另一条究竟是哪一条，交警有很大的自由裁量权，通常会选择容易得出超速结论，且罚款较多，能吊销驾照的那条高速公路。

实践中，无论是欧盟还是美国都是在立案以后才确定替代国，导致受调查企业对选择的替代国缺乏预见性，难以估计认定倾销的可能性及倾销幅度，无法进行防范另外，由于没有明确的标准，调查机构在替代国的选择上具有很大的自由裁量权，通常会选择极易构成倾销或倾销幅度高的替代国，以达到贸易保护的目的这些都是替代国制度缺乏可预见性的表现，为其滥用提供可乘之机二、替代国制度的完善如前所述，替代国制度在理论上存在很大的缺陷，在实践中经常被滥用，沦为贸易保护的手段，在全球化时代，贸易保护实质上危害世界经济的发展但在短期内废除绝非易事，必然遭到欧美等成员国的反对因此，完善替代国制度，同时采取其他确定正常价值的方式来替代“替代国制度”才是可行之道一）对替代国制度适用前提的完善第一，明确非市场经济国家标准WTO《反倾销协议》应明确规定何为国家垄断贸易和完全控制国内价格的情况，何为非市场经济地位的国家，最好采用罗列的方法，减少弹性，防止滥用第二，針对中国停止适用替代国制度根据《入世议定书》第15条，在任何情况下针对中国的替代国制度应在中国入世15年后终止无论中国目前是否处于市场经济地位，取消替代国制度都是WTO成员根据条约应履行的义务。

确定中国出口产品的正常价值应当以WTO一般规则取代替代国制度，即如果国内没有销售同类产品或该产品销量过小无衡量价值时，则可以采用《反倾销协议》第2条第2款规定的其他两种计价方法：（1）计算该出口商品出口到第三国的价格;（2）采用销售费用、生产成本、管理费用、一般费用及利润之和作为可参考的正常价格二）对替代国制度适用过程的完善1.限制替代国可比价格的适用首先，WTO应当明确限制替代国的可选择范围在欧盟出台的《新修正案》中，欧盟各国都被列为可选择的价格数据来源国，这就导致了一个逻辑悖论：因为欧盟在进行反倾销调查时，经常是以本国国内产品的价格作为基准来衡量相似的进口产品价格是否涉嫌倾销如果将欧盟各国作为替代国，价格数据列为可选择的可比价格范围，那么涉诉产品的价格一定低于本国产品的价格，构成倾销，反倾销调查也就变得毫无意义其次，应当尽可能限制替代国可比价格的适用由于各国经济水平的差异与生产要素的不尽相同，替代国的选择不具可行性且缺乏可预见性，因此应该严格限制替代国可比价格的适用，采用WTO反倾销协议规定的其他方法更具备科学性2.限制调查机构的自由裁量权WTO反倾销立法正不断趋于确定性，而替代国的选择存在着极大的不确定性和随意性。

以美国为例，美国的商务部选择替代国一般以“经济发展的相当性”为标准，但没有详细规定，相当于给了商务部极大的自由裁量空间，导致结果也存在。