大学治理：好制度何以失灵？.docx

    大学治理好制度何以失灵？    刘健+邹晓平Summary：目前大学治理中的权力关系错位导致制度设计失范；行政事权关系不当导致治理体系失能；大学文化不匹配导致治理行为失效；大学组织结构、权力关系、问责机制难以匹配治理制度，权力的大小与发展目标的重要程度关联性不强；由理念、目标认同、权利关系、学术伦理、管理惯例、校风等构成的大学文化无法支撑治理制度的与时俱进所有这些，导致了大学治理体系的建立之难，大学治理能力现代化之难，也导致了不少“拿来”的治理制度失灵完善现代大学治理体系，建立现代大学治理能力需要一个相当漫长的过程Key：大学制度；大学治理体系；大学治理能力研究大学治理，我们应该特别关注那些在别的大学长期有效的治理体系，为什么在我们的一些大学会失灵？一、权力关系错位导致制度设计失范在很多高等院校的规章制度和管理行为中下列现象不难看到：（1）以行政权力审查学术事务；（2）以行政权力垄断学术资源；（3）以量化考核的名义将学术评价转换为行政评价；（4）以行政职务奖励学术成就；（5）以学术成就选拔行政管理岗位负责人；（6）由行政权力按学术职衔高低分配学术权力大小；（7）以类似行政权力的层次、程序和规范运行学术权力；（8）以民主监督的名义干预学术事务，肢解学术权力；（9）以尊重学术的名义放弃行政管理责任。

结果不外乎，行政权力很辛苦，但不受教师欢迎；学术权力行政化，留下了权力，边缘化了学术大学内部治理，简单说，无非是利益相关主体如何分配大学的控制权力，学术权力、行政权力、民主权力按什么样的机制有效协调运行，对权力分配和运行机制做怎样的制度安排毫无疑问，这样的制度安排一定会涉及大学使命和理念的实践化，涉及各方利益的不断调整于是，大学治理行动的逻辑起点是制度设计如果说治理是设计系统的制度结构，为利益相关者的权力协调、利益分配作出各方能接受的、运转有效的制度性安排；管理则是在这样的制度架构下，为实现大学目标而实施的计划、组织、控制、指挥、协调和评价治理的目标是利益相关者的责权利的合理安排，达成善治管理的目标是利益相关者核心利益的最大化按照这样的理解，治理强调多方参与，既划分权力边界，也鼓励协调合作；治理是管理的基础，治理的理念和模式不合适，令行禁止的科层制管理力度越大，错得就越离谱就大学内部治理而言，学术权力、行政权力、民主权力三权共治，既不是三权鼎立，也不可能将三个权力的行使范围分隔得井水不犯河水，更不应该将三个权力分出高低，或者分出各自的投票权大小民主权力可能是为了制衡行政权力而存在，学术权力则不是，一旦行政权力和民主权力越俎代庖，欲行学术权力之事，或者学术权力行政化，大学也就受伤了。

同样，学术研究愈来愈综合，愈来愈深入社会和市场，愈来愈昂贵，几百人以至数万人的协作攻关，花费几千万元，甚至数以亿计的重大项目，没有行政理性主导的制度、规则、程序进入学术管理，没有“效率”、“成本效益”、“可审计性”等目标考核，任由学者们自由驰骋，就像将决定战争的权力完全交给会打仗的将军，战略的目标难以保证，战术的胜利很可能带来战略的失败一切有权力的人都容易滥用权力，以学术的名义和角色行使行政权力，和以行政的名义和角色行使学术权力，对大学治理能力和效果将产生双重的伤害大学应该是一个精英主导、民主监督的地方，监督应该给精英留下足够的进退空间大学的三权共治有没有一个，或若干个可直接套用的标准模式？回答是肯定的，没有因为，大学应该是多样化的个性鲜明的，没有哪一种治理模式能够适用于所有的大学大学是跟随社会和时代的发展不断变化的，没有哪一种治理模式能够一成不变地长久适用于一所大学大学是民族文化的产物，没有哪一所大学的治理模式可以不打上文化传统的烙印大学是世界的，没有哪一种封闭的治理模式能使大学成功地运行并得到国际认同大学是历史的，没有哪一种治理模式能让大学与它走过的那段历史无关多样化留给大学的难题是制度设计。

制度设计的不可复制性将两类大学治理的设计者或决策者推到了聚光灯下，真有教育思想的和真的没有教育思想的；真懂高等教育规律的和真的不懂得高等教育规律的有限资源和有限理性下的大学治理制度设计，需要在理论设计和实践试错之间的反复比较、验证、调整，无论是进一步，还是退两步，其中都必须包含着对合乎使命的大学理念的坚守，对本校所处发展阶段高等教育规律的清醒把握，必须有实践参与者的广泛认同现代大学治理中的“理”应该是大学理念之“理”，是教育规律之“理”，大学法治之“理”治理应该是有理之“治”，依理而“治”，合理共“治”从“理”到“治”必须有清晰的思维线路和行为逻辑，起点是现代大学治理中权力关系与制度设计必须遵循的基本原则其一，法治原则行政权力、民主权力只能依法依规授权，法规未授的权力不能行使；学术权力依法依规禁止，法规未禁的权力可以行使三种权力都必须在国家现有的法制框架内行使其二，善治原则学术自治，兼收并蓄，利益相关者充分参与，尊重少数，宽容失败，鼓励创新，保障各方合法权利，促进公共利益最大化其三，分治原则行政权力和学术权力必须大体上分清权力行使者的角色、分清学术与行政事务的衔接过程、分清不同权力的责任边界、分别采用适合各自权力特征的权力行使方法和机制，为了“这”一所大学的使命分工合作。

行政权力不能做学术判断，学术权力不能做行政决策这样的权力怎样分治？以引进教授为例[1]，孔宪铎教授曾任香港科技大学副校长，职位的全称是“学术行政副校长”某学院申请新聘2位教授，学校根据工作需要审批（行政权力）岗位编制数；如果学校同意，则学院提出聘任标准（学术权力），学校认可后在指定媒体上公布（学术行政副校长的学术权力+行政权力）；然后学院按标准找人，学院教授会议认可（学术权力），再交由多个校外评审专家按已经公布的标准通讯评审（学术权力），最后由孔副校长裁定是否聘用（学术行政副校长的学术权力+行政权力）如果孔副校长认为没有达到聘用标准，不能聘用，则这个学院的该聘用指标和预算取消（行政权力），学院的工作任务不减，由现有人员分担完成（行政权力），且不能增加预算和薪水这样一个过程学术权力和行政权力交织，学术权力的力度很大，学院教授、校外评审专家不认可的人到不了副校长的办公桌；行政权力也不是吃素的，副校长不批准，学院全体教授要多干活但不多拿钱结果是学院的教授们要齐心协力找明显高于标准的候选人送副校长批这样的学术权力和行政权力分工合作是否有效，香港科技大学的快速发展，以及在国际的学术地位已经做出了清晰的回答。

其四，参与而不控制原则民主权力应该监督行政权力的实施，但不能切分或接管行政权力；民主权力可以在恰当的过程中参与决策，但不能控制决策其五，底部沉重原则学术权力主要是学者个人在所专长的学科领域内的学术影响力，与学者学术能力以外的因素无关尊重学术权力主要是尊重学者个体在学科领域内的自主权其六，顶层驱动原则行政权力需要足够的集中以保证效能，必须认同科层制管理的基本常识，并在此基础上做出适合学术管理的必要调整其七，目标一致原则行政权力、学术权力、民主权力有着各自的作用领域、过程、方式和力度，但它们应该有一个共同的指向，即一所大学的使命和中长期战略目标为了这个目标，在不同的发展阶段，在不同的重要举措上，三个权力之间的关系应当有所调整，形成促进发展的最大合力，而不是内耗这就是我们看到同样的好大学，三权之间的关系不尽相同，有时甚至差异很大的重要原因之一其八，面向问题的实事求是原则三权协调共治，不是用来看的，而是用来解决办学过程中的具体问题的一个好的权力关系，必须是一个能解决问题、促进发展的权力关系从大學理念到现实中的三权关系，很难做线性推导，既没有哪一种权力关系是唯一正确的，也没有哪一种权力关系是永远合理的，加进若干个与时俱进的修正系数同样是理性的，只要能真正解决问题。

endprint二、行政事权关系不当导致治理体系失能事权关系中的“事”是大学的发展目标，既包括战略性目标，也包括从属于战略目标的战术性目标大学的发展是多目标的，比如社会公平正义的目标，人才培养质量的目标，学术创新的目标，文化传承的目标，直接服务社会的目标，各类利益相关者团体或个体的目标等等当然，这些目标是有层次的，相关联的，分阶段的或者说在某些层次、某些阶段上，某些目标应该有所退让和妥协将这些目标用发展的逻辑链接起来，梳理清楚它们的成败对大学使命成败的关系，这是达成授权与成事一致性的重要基础这个基础错了，后面所有的权力分配制度和运行机制没法正确事权关系中的“权”是成“事”所必须的权力，包括对相关机构的授权，对参与者的授权，做“事”过程中权力的運行机制，相关领导者行使权力的能力，对权力行使结果的阶段性评价、激励与问责等权力是用来成“事”的，权力成不了“事”必然积弊生事，为发展制造麻烦和障碍大学行政权力的事权关系，简单地说就是所要办成的“事”与所授予的责权利人财物之间的关系不排除工作中需要有条件要上，没条件创造条件也要上的豪情壮志，但前提是条件可以创造，即便如此，现代大学治理也不应该在事权关系上留下很多致命伤，逼得干事之人费尽心机去做那些原本不需要的“创造”。

在香港科技大学快速成长的过程中，学校的行政决策权集中在校长、1位学术副校长、4位院长共六位教授手中校长由公开遴选机制产生，学术副校长由校长全权任命，院长由校长、学术副校长协商后任命，19位系主任由学术副校长和相关的院长协商后任命事权关系简单清晰，与管理学常识吻合唯一肯定的是，系内的教授们绝对不可以要求以投票方式选出自己拥戴的系主任，因为他们根本没有这项法定的权利提出该项要求[2]这个例子也许适当地诠释了，什么是行政权力的顶层驱动；什么是事权相当，责权一致；什么是教授治校当前，大学行政权力事权不当主要表现在权力的大小与发展目标的重要程度关联性不强一是事理不清，权力不配套，事在甲，权在乙丙丁戊己庚辛壬癸，大家都很忙，很负责，最后不过是把扯皮当工作；二是机构膨胀，职能定位不清，造成管理跨度太大，管理链条过长，授权不合理，流程迂回曲折，权力打架；三是用人不当，岗位与能力不匹配，“完人”不是能人，“安排的人”不是合适的人，充分授权也无法成事；四是婆婆太多，网格化分权，事权被反复切割，谁说了也不算，成事了利益均沾，做不成事都有理由，都没责任；五是非制度化授权，按领导喜好授权，领导随时可以越级授权，干事者对下一步的权力没法预期，只好等靠要；六是上层领导驾驭能力不足，以不犯错为第一要务，不敢充分授权；七是观念错位，以为分权越碎、监督越彻底，发展就越好，甚至监督权和执行权错位；八是制度僵化，没有权变，总是让已变化发展的新情况适应旧规定，与办学理念两张皮。

说是治理大学，组织结构和权力分配套用的却是政府机关管理模式，学校的各级管理层以分工和监督的名义将行政权力切得很碎，小事天天开会，大事个个划圈管教学的不管师资，管师资的不管干部，管干部的不管干事，管干事的不管考核，管考核的不管晋升，什么都能管的忙着跑项目，要经费，升职务很多决策和指令除了在行政楼里转圈，弄得大家很忙之外，对学校发展的有益产出几乎为零类似这样的大学“治理”还真的不少恰当的事权关系是“事”与组织结构的合理匹配战略管理有一句名言：组织结构跟随战略原因之一是组织结构决定着能够实现的制度功能，决定着战略举措和目标的成败事”与组织结构的合理匹配，既包括基本符合管理学原理的管理层级和管理跨度，合理的机构设置和职责划分，也包括机构间合乎成“事”逻辑的权力运行机制在一些高等院校，管理层次太多，有的达到3层甚至4层，管理链条的长度与一些国家相当管理跨度太大，院系数十个，部处数十个，学科壁垒密布，行政部处套叠，职能划分不清每一个职能部门成事的权力很小，设卡挡关的权力很大任何一件“事”要成，都得万里长征，于是，遇到重要的“事”还得再成立协调和综合决策机构，将权力切得更碎，决策的链条拉得更长恰当的事权关系。