浅谈全球化背景下中国公务员制度创新的路径分析-国家---文国家法论文.doc

浅谈全球化背景下中国公务员制度创新的路径分析-国家***文_国家法论文 摘 要摘要：为了应对全球化、信息化时代的挑战，从20世纪80年代开始，按官僚制运作的西方各国政府掀起了行政改革运动，公务员制度改革是其中重点之一主要改革办法包括摘要：调整结构，压缩层级，精简公务员；改革人事治理方式，增强制度的灵活性；重塑组织文化改革取得了较大的成效中国吸收了几乎所有官僚制的理念和方法，于20世纪90年代初建立起公务员制度但由于社会生态环境的制约，中国公务员制度发育不良，呈现出“官僚化不足”改革势所必然但由于中国非凡的国情，决定了中国公务员制度改革的路径选择只能是建构理性官僚制，和此同时吸收一些新公共治理的理念和方法来克服官僚制的内在弊端，以增强官僚制的适应性和灵活性　　摘要：全球化和信息化；官僚制；公务员制度；改革；创新路径　　随着全球化和信息化时代的来临，人类社会正处于巨变时代按官僚制运作的西方各国政府越来越显得力不从心，出现“政府失败”，引发了民众对政府的信任危机从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了行政改革浪潮，公务员制度成为改革的重点之一，并取得较大的成果。

中国新一轮政府改革无疑受到这一改革浪潮的极大影响如何构筑一个既切合现实国情，又面向未来的公务员制度，进而建构一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府，是一个亟待探究的重大课题　　一、官僚制的困境和西方公务员制度的改革　　公务员制度是以韦伯（Max Weber）的官僚制理论为基础建构起来的，因而它蕴含着官僚制的所有特质官僚制是指依职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为治理基础的一种组织体系和治理方式它是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构，是现代国家政府普遍采用的组织形式和治理方式它具有如下基本特征　　（一）组织结构方面特征1.专门化依据工作的类型和目的来科学划分每一工作单元，并明确每一工作单元的职责范围、权限每一工作由具备相应专门知识的人来承担2.等级制在官僚制组织中，职位按权力等级组织起来，行政部分从上到下形成一个金字塔式的等级结构下级必须服从上级的严格监视控制这种服从不是服从于个人，而是服从于法律赋予的职位权力3.专业化和职业化个人基于其专业技能通过公然考试合格后加以任用任用后的公务员保持政治中立，其权利受法律明确保障非经过法定事由，不得被行政机关免职。

因此公务员是一种永久性的职业，依法享受固定薪俸，并依资历、政绩逐步升迁　　（二）治理方面特征1.规则化官僚制组织内部有一套详尽的规则体系，对组织内部的各级机构的设置，对各种成员的职责、权限、相互之间的关系、活动方式都作了具体规定所有职员均需严格按章办事，所有行政办法、决定、规章都必须以书面形式作出并加以记录、存档2.非人格化所有行政职员的工作行为和职员之间的工作关系都必须严格遵循法律法规的规定，服从一个非人格化的无私秩序，公私分开，公事公办，一视同仁，不得搀杂个人好恶情感3.纪律性行政职员均受规则和权威结构约束，假如违反规则或不服从命令将受到纪律惩戒　　（三）组织文化方面特征官僚制组织夸大的是一种“理性精神”，“它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政”①，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，使治理变得可预期、可精确计算和可控制官僚制的“理性”使其具有精确、快速、可靠、可预期、连续、同一、严格服从、减少摩擦、减少本钱等方面的巨大的优越性而成为达到目标的最有效的途径，因此它被以为是指挥和控制机器大产业最为有效、最为标准的行政治理体制，并支配了整个20世纪漫长的时期　　然而，面对全球化和信息化这种挑战，此时的官僚制显然已力不从心，主要表现在摘要：　　1.官僚制组织的功能失调。

1）官僚制夸大权力的集中同一、层级节制，这势必会造成治理幅度缩减而上下级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀，人浮于事，浪费严重而层级越多，权力越集中，则上下级沟通越困难，导致信息失真，也会加重上级对下级失控的紧张和不信任这样上级会进一步加强对下级的严格控制，从而导致更多等级和规则，陷进治理上的恶性循环2）官僚制组织的专业化、职业化以及神秘性又会使其成为脱离社会的封闭系统3）公务员的终身雇佣制会导致政府日趋僵化4）严格照章办事和等级服从会导致下属固守天职而不主动工作，日趋丧失活力和创造力，并造成官僚们将目的和手段颠倒，遵守规则成为目的，而服务人民则被忽视5）过细的专业分工轻易造成部分“本位主义”，沟通协调困难　　2.应变能力差官僚制组织习惯于例行公事，以一种固定的反应模式来应对环境的冲击，长此以往，就会导致组织由于因循守旧而日趋钝化，应变能力差，处理危性能力下降　　3.损害***政治的基本价值夸大权力集中同一的官僚制在国家干预主义观念的推动下不断扩张，并逐渐占据主导地位，而议会权力则趋于下降，形成“行政帝国主义”，从而损及***政治的基石-人***权和分权制衡同时官僚制的扩张，必然导致政府机构的不断膨胀和官僚主义的盛行，造成政府低效、缺乏回应性而满足不了公众日益高涨的***政治要求。

此外，官僚制的扩张实际上意味着人们私人领域的不断缩小，个人的权利和自由不断受到限制这就使公民的权利和自由受到侵犯的危险增大，政府官员***的危险增大　　4.损害人性，造成人的异化个人只是庞大的永不停转的官僚制机器中的一个小齿轮，只能按规定程序运转，压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为一个“没有精神的专家、没有情感的享乐人”　　因此，从20世纪80年代开始，西方各国掀起政府改革运动，统称“新公共治理运动”新公共治理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府围绕这一目标，新公共治理首先改革政府的外部治理，即改革政府和社会、市场的关系，推行市场化和民营化，缩小政府功能的范围其次，改革政府的内部治理，将私营部分的治理理念和技术引进政府内部治理公务员制度是改革的一个重点　　（一）调整结构，压缩层级，精简公务员主要办法有摘要：1.分权这既涉及中心和地方的关系，又涉及政府内部上下级关系在中心和地方关系调整方面，将中心政府承担的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中在政府上下级关系的调整方面，实行决策和执行分离，政策部分和提供服务的部分实行职责分开，决策功能集中于主管部分，而将主要治理权转移到下级部分，使下级部分成为纯粹的执行机构。

②2.授权让低层员工和公民更多地参和决策③3.弹性化根据形势的需要，不断撤销现有组织，设立“虚拟组织”，任务完成后，组织就将自行终结④　　（二）改革人事治理方式，增强制度的灵活性主要办法有摘要：1.解除规制在职位分类方面，废除繁文缛节，实行品位分类和职位分类上风互补，使分类更具弹性和灵活性报酬方面废除公式化的工资制度，实行个性化的绩效工资制人事录用方面解除人事选拔的繁琐规则，赋予部分治理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权⑤2.取消职务常任制一方面强制性地大规模裁员，另一方面则推行合同雇佣制和临时聘用制⑥3.推行绩效治理以追求顾客或公民满足为目标，以“三E”—经济（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）为标准，建立可丈量绩效指标体系，量化考核标准，对公务员的工作能力和实绩进行客观的评价，并以此作为公务员工资、提升、赏罚的依据，从而形成注重结果而非过程控制的新的机制⑦4.以人为本改变过往以事为中心的传统治理模式，推行人力资源治理，将关注的重点从“制度”转向“人”，夸大把人从规则的束缚中解放出来，以充分发挥人的积极性和创造性把人作为组织的最重要的资源，将人力资源（公务员）的使用和开发有机结合起来，以激发公务员的潜能，进步其绩效。

⑧授权、分权、解除规制、取消职务常任制、推行绩效治理等等这些办法都集中体现了以人为本　　（三）重塑组织文化把治理主义理念引进政府治理，夸大政府的公共服务职能，以追求顾客或公民满足为组织目标政府改革者经常使用三种途径来再造组织文化，即塑造组织习惯、心灵和心智通过让雇员尝试新经历以形成新的行为方式；通过转变雇员的情感承诺来强化这些新行为；通过帮助雇员重新理解组织的共同远景来形成新的心智模式⑨　　西方各国公务员制度改革取得了比较大的成效，“已经使公务员体制、结构、运作和精神特质深受影响”⑩，政府绩效得到了较为明显的提升固然改革过程中也存在着不少新题目，但它也反映了人类社会进进全球化和信息化时代对政府治理所提出的新要求，并提供了一个值得探索的方向　　二、我国公务员制度目前状况摘要：官僚化不足　　我国在20世纪80年代中期确立了以官僚制为基础的公务员制度作为政府人事治理制度改革的目标，并于1993年10月1日起正式施行中国接受了除“两官分离、政治中立”以外官僚制的所有理念和方法其预期目的是建立起专业化、官僚化的公务员队伍，以实现政府行为的规范、廉洁、高效经过10年的运作，我国公务员制度取得了较大的成效，但由于社会生态环境的制约，公务员制度运作中也暴露出了很多新题目。

这些新题目和西方各国的新题目有共同之处，如机构膨胀、人浮于事，衙门作风，不负责任，***，低效等，但两者也有着极大的差别　　假如我们依据官僚制的种种特征来判定，我们会发现西方国家的新题目主要是官僚化过度而引起，而中国的新题目主要是官僚化不足或者说理性化不足而引起当西方国家从产业社会进进后产业社会，对传统官僚制进行反思、批判并对它进行改革时，中国还处于农业社会向产业社会的转型时期这意味着转型期的中国社会仍残留着很多前现代社会的因素摘要：1.低度职业分化和超度政府职能；2.法治根基浅薄而人治色彩浓厚；3.身份取向远远高于成就取向；4.浓厚的“官本位”传统B11这些前现代性因素仍以其惯性在政府组织中发挥着潜伏的影响功能　　另外，改革的进程和目前状况亦制约着公务员制度的成长第一，经济体制改革进程的制约，主要表现在摘要：1.劳动就业制度改革滞后，尚未形玉成社会人才自由分流机制；2.政企尚未彻底分开；3.社会保障制度改革滞后，成为关系全局的“瓶颈”第二，政治体制改革进程的制约，主要表现在摘要：1.虽历经多次机构改革，但政府职能转变一直不到位；2.党政关系尚未根本理顺，以党代政现象依然存在；3.***参政议政制度还不完善，民众缺乏有效监视制约政府及官员的权力保障；?B124.法治不健全。

一方面法律不完善，另一方面违法行政现象严重　　所有这一切都制约着公务员制度的健康发展，造成了中国公务员制度的“先天不足、后天不良”的状况，即官僚化不足现代性的表层结构和暗含的传统性潜层结构并存，构成了中国公务员制度的二元化特征　　中国公务员制度“官僚化不足”主要表现在摘要：　　（一）结构的非理性1.权力过分集中权力过分集中使得“家长式”人物层出不穷个别行政组织被主座的意志所左右，机构的设置、职员的任用完全取决于领导的任意专断在这种情况下，下级对上级的服从不是服从于法律权力、职位权力，而是服从于人格权力2.由于党政关系尚未根本理顺，政治侵夺行政，使行政机关难以自主发展其自身的公道结构和治理能力3.由此也造成了职能分化和分工不明晰，结构和功能交叉重叠而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业化人才，更多的是“万金油”式人物　　（二）治理的非理性1.法治化严重不足首先，法律体系不完备现行的《国家公务员暂行条例》只是行政法规，立法层次较低，强制性、权威性不强而且《条例》本身规定过于简单化、原则化，可操纵性不强，尚缺乏一些单项配套法律法规，如行政程序法，公务员纪律、行为规范、道德标准、回避等具体规定，都尚未出台。

即便是已出台的单项法规，它们之间不配套、不协调的现象也比较突出而且随着时间的推移，这些。