浅论信息技术条件下的公共行政组织结构再造.doc

浅论信息技术条件下的公共行政组织结构再造（作者：丁蕖 发表时间：2014年“月）论文摘要：传统的官僚制行政组织模式与信息社会的要求格格 不入，因此在西方发达国家率先掀起了公共行政改革，重构官僚机构， 旨在建立起更加有效的公共行政组织文章结合当代西方公共行政组 织改革的基本理念和模式，提出了构建基于信息技术要求的公共行政 组织的新模式基本要求应包括：公共行政组织的分权化管理；公共行 政组织结构的扁平化和网络化；行政组织结构的低度规范化和公共行 政组织的流程一体化论文关键词：信息技术；公共行政组织结构信息技术的发展将人类社会推向了信息社会与工业经济时代 相比，创新是信息社会发展的内在驱动力；知识工作者将成为组织的 主体；组织设计的理念将更加突出“以人为本”，组织的基本价值是追 求公平，重视回应与参与传统的行政组织模式显然与此格格不入 因此在西方发达国家率先掀起了公共行政改革利用网络信息技术改 进行政组织，重组公共行政流程与管理，重构官僚机构，旨在建立起 更加有效的公共行政组织一、传统行政组织结构的特点及其局限性1 •传统行政组织结构设计的特点传统行政组织设计的基本思 想主要来源于法约尔的组织管理理论和韦伯的官僚制组织理论。

法约 尔认为，首先，从管理过程的角度，组织管理包括五个基本职能，即： 计划、组织、指挥、协调和控制组织作为管理中的第二项职能的发 挥是以一定的组织结构来体现的，有了适当的结构既能确保控制，而 又不会出现“过多的条例、文牍主义和控制公文其次，随着组织所 承担工作量的增加职能部门及职能部门的人员就会增加，因而促进 等级系列的发展组织的“金字塔”结构是职能水平增长和等级系列垂 直增加的结果第三，在法约尔提出的管理的十四条原则中的分工原 则、权力和责任原则、统一指挥原则、等级制度原则和集中原则初步 勾画出层级制的组织轮廓韦伯描述了理想的官僚制组织包含了如下几个特征：实行劳动分工明确规定每一个组织成员的权力和责任，并把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；各种职位按权力等级组 织起来形成一个指挥链；根据技术水平来考查和挑选组织中的所有 成员；组织中的所有任职者是通过任命而非选举产生；管理人员是专职的，领取定薪金；管理人员必须以严格的理性规范约束自己的行为，排除个人情感官僚制组织奉行规则中心主义精确、快速、明 确、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相 互摩擦等都是官僚制的优点，官僚制着眼于如何最大限度地进行合作与控制，从而提高组织的效率。

法约尔和韦伯关于行政组织设计的思想勾画出了传统官僚制行政组织结构的基本模式：以任务和职能为核心，将行政组织的任务和 职能进行横向部门分解与纵向层级分解，形成一个金字塔式的机构体 系和职能业务体系；同时进行职责权限的部门分解和层级分解，形成 一个层级制的指挥链条：根据任务与职责权限的分解进行工作设计并 根据工作岗位要求进行人员甑选与使用；每个部门、层级及其相应工 作岗位人员的活动都严格限制在各自权责分工范围内，并依据事先制 定的规则、程序和文书档案进行工作处理，以计划和监督控制整个工 作过程，命令与服从是主要的工作关系2 •传统行政组织结构的局限性传统行政组织结构的设计所关 注的是如何建立正规化的组织•依靠事无巨细的计划和高度层级制的 正式组织结构对组织进行科学管理•从而提高组织效率但是随着信 息时代的到来，社会环境的变化加快、公共管理问题日趋复杂、社会 需求趋向多样性传统的组织设计的局限性日益显现出来传统的组织设计只重视对硬性结构的考虑，而忽略了对 人的关心丹尼尔•贝尔曾指出：企业建立了严格的结构，为的是服 从三个逻辑"规模的逻辑T测定时间的逻辑”和“等级的逻辑”，结果是 企业中的科学。

将人的行为从人身上剥离使工人处于被动和依附的 地位，而且从他们的工作中抽掉了一切思想科学管理建立了一种单 面人和组织的机器式模式此外，官僚制组织结构犹如一只巨大的铁 笼和精密的机器，将行政人员固定于其中，成为其附属品和运转的零 件他们只会例行公事而丧失感情对规则的机械、被动服从，不断 扭曲着行政人员的个性结构，使他们变成屈从于规章制度的“组织人: 狭隘而单调工作的重复使行政人员感到自己的工作变得越来越毫无 创意和实际意义作者：丁蕖 发表时间：2014年“月）其次传统行政组织的横向协调困难，从而导致整体效率低下 以职能分工为基础的传统行政组织强调的是专业化分工•这样一来行 政任务被分割成若干简单的、专门化的任务，不仅增加了解决问题的 行政路径，而且容易滋生部门主义、本位主义、功能性短视等问题， 导致部门间的横向协调困难行政组织过分依赖专门技术以及 条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断涌现的新老问题，其结果必然使行政组织的分工越来越细，组织规模越来越膨胀行政组织 协调的成本也越来越高，最终是行政组织解决问题的能力受制于结构 的约束而越来越低下第三，传统行政组织管理强调规则和程序，但机械的规则主义 往往导致目标与手段的倒置•即对规则和程序的被动服从越来越成为 行政部门和行政人员活动的目的。

为了弥补行政组织运行过程中出现 的漏洞和加强部门间的相互制衡•官僚制行政组织日益完善各种审批 措施和控制程序不断完善的规则和办事程序使行政组织的运行机制 日益僵化烦琐手续、文牍主义成为传统行政组织结构中的显著特征传统的组织结构设计立足于组织是一个静止的存在无 视组织与其环境的相互作用，完全是一种高度结构化的、封闭式的设 计当代西方公共行政组织结构变革的基本理念和模式作为公共行政组织结构主导形态的官僚制组织的设计满足了工 业经济时代技术的特点，但是，实践表明官僚制“完全不能在20世纪 90年代变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功 能于是从20世纪80年代开始西方国家就开始推行公共行政改革1 •西方国家行政改革的基本理念综观西方国家行政改革的实践，都呈现出市场化取向、放松规制取向和分权取向，行政改革的目的是通过以后官僚制为取向的制度变迁来探索与信息社会相适应的 公共行政管理范式西方行政改革的基本理念在奥斯本和盖布勒所述 叶大原则冲得到了充分体现：⑴政府“掌舵”而不是划桨”;⑵政府授 权而不必躬亲；（3）引进竞争机制；（4）任务导向；（5）建立在业绩基础 上的责任感取向；（6）顾客导向的服务；（7）依靠对公共服务和公共投 资的收费筹资；（8）预见未来，重在预防；（9）下放权力，实行参与式 管理；（10）以市场为导向。

这十条原则的实质是以企业价值观改革政 府的工作，改变政府的运作方式建立所谓“企业化政府：政府的企 业化改革被认为是向后官僚制范式发展的一种倾向2 •西方国家行政改革的四种模式彼得斯从主要发达国家的政府改革实践中梳理和归纳出四种未来政府的治理模式一是市场式模 式：主张下放决策权和执行权，把庞大的公共部门分解成若干个小的 像企业那样运作可以相互竞争的部门，公共产品的生产变垄断为竞 争，将大量的服务职能下放给非政府组织，从而降低成本，提高效率； 强调积极进取的政府行为和个人责任促使公共部门建立层级尽可能 少的网络或平板结构，推行功绩制和绩效工资管理二是参与式模式: 提倡减少组织结构的中间层次，缩小上下级之间的沟通距离，主张保 留等级制但要使组织结构扁平化；鼓励自上而下的公众参与式决策； 参照企业管理中的全面质量管理法管理公共部门，听取公众的意见， 了解公众的需求，注重服务的质量和价值三是弹性化模式：强调政 府的应变能力能够有效回应新的挑战与此相适应，政府组织模式 应具备虚拟性的特点，如主张在政府内部建立临时性机构来实现政府 职能目标，雇佣临时性的公共雇员，以避免常设性机构的僵化问题, 有利于适应快速度变化的社会环境。

四是解制型模式：该模式主张以 组织的使命替代墨守成规的繁文绸节公共雇员在处理事务时有更大 的灵活性和自由度该模式不太重视组织结构，其着眼点在于程序和 有效行动的能力方面以上四种模式虽各有其特点，但是叉具有兼容 性，只是各自强调的侧重点不同作者：丁蕖 发表时间：2014年“月）三、基于信息技术的公共行政组织重构从当代西方公共行政组织改革的基本理念和模式出发构建基于信息技术要求的公共行政组织的新模式至少满足以下几方面的要首先是公共行政组织的分权化管理导致行政组织控制模式发生转换的根本原因首先在于在信息社会信息网络覆盖了行政组织内 部的各个部门和岗位，信息的高度共享使管理层失去了对信息的垄断 权，由此导致等级控制的力量不断削弱其次，随着知识型员工的比 例越来越高，他们对那种官僚主义式的命令、指挥•对官僚主义的作风和态度日益不满就被管理者而言，随着教育水平的普遍提高和信 息技术的支撑，他们都是信息灵通的知识型人员，他们有自己的主见, 不会盲目地接受来自上面的命令，而且他们有着强力的参与意识•由 此导致行政领导在作出最后决策之间必须同下级进行沟通倾听他们的意见，而不是相过去一样独断专行因此，行政组织内部的分权管理不可〕免。

其次是行政组织结构的低度规范化传统组织中，高度的规范 化是组织关系的主要特征，组织成员按事先的规则行事，缺少创新精 神知识经济时代企业员工从事的大多数是知识性工作，知识性工作 的最大特点就是需要依赖员工的创造性•而创造性是不能给它以明确 规则的，规范只会窒息创造性知识工作可以通过组建跨部门的项目 小组或是自我管理的团队等形式而有效展开，任务小组的出现冲击着 传统组织中的等级关系和各种既定的组织关系，人们日益感到只有冲 出狭隘的纪律范围才能解决突然解决出现在他们面前的新问题另 外，由于组织中的很多项目小组是基于任务而临时组建的特点这便 使得组织中的成员往往注重的自己的专业，具有较强的自主意识，组 织成员间的平等意识关系较强，由此决定了协调机制在组织中比控制 机制具有更重要的意义第三是公共行政组织结构的扁平化和网络化首先，计算机等 办公自动化设备的应用改变了管理模式管理人员不必等待公文通过 某个等级再传到他的手里，因为各种文本早已出现在他们自己的计算 机屏幕上了信息是分享的•可以以一种即时的形式从高级管理人员U1那里传递到基层，因此，锥型结构可以变得更加扁平，因为不再那么 需要处理和传递信息的中间管理层了。

其次，就职能结构而言，越来 越多的任务超越了行政组织原有职能部门的界限和能力需要解决的 问题通常涉及一系列的活动和合作以及交叉知识的运用，这就需要突 破原有严格的部门界限、等级界限和纪律的约束，建立一种横向的合 作关系，在越来越多的行政组织中，平行联系取代作为流动和沟通的 纵向联系网络技术的发展促进人们彼此交换思想分享信息 和资源，使人们日益从等级的关系中解放出来当然网络关系主要是 体现技术特征的，不能取代组织中的权威原则的作用所以组织中的 层级结构始终是需要保持的，只不过在组织结构网络化的条件下，层 级更少是公共行政组织的流程一体化为了增强对社会公众需求的回应性.20世纪90年代以来网络信息技术为公共行政组织的业务 流程再造提供技术支持，改变“铁路警察、各管一段”的职能分工模式, 突破部门壁垒，建立“无缝隙”式的一体化工作运作模式具体而言， 就是以公众需求为导向将分散于各部门的职能进行重新组合，对一 些不必要的管理环节予以取消，对多余的部门及重叠的“流程”予以合 并，利用信息技术将业务流程并行化和集成化，改进公共管理的质量， 提高公共服务的效率流程重组后的行政运行模式由原来的向上级负 责转向对社会公众负责，并快捷而有效地提供公共产品和公共服务。

为了更好地履行公共职能，在行政组织运作模式的再造过程中还需 要对基层的行政人员进行充分授权，强化行政人员的使命。