第01章问责的本质及基本构造研究.doc

第一章　问责的本质及基本构造研究【内容摘要】本文在梳理相关文献的基础上，探究问责的本质，并以此为基础，分析问责机制的基本构造问责有四种代表性的观点：问责是一种负责任的品质要求；问责是一种使责任担当者能负责任地担当责任的机制；问责是对不负责任的追究；问责是报告和解 脱 受 托 责 任 问责机制基本构造包括：一是明确代理人的责任目标及资源配置；二是获取代理人责任目标运行及资源使用信息；三是评价代理人责任目标的实现程度及资源使用情况，并根据评价结果给予奖励或处罚关键词】委托代理，机会主义，问责，问责机制一、引言问责（Accountability）这个词在政治、法律、公共管理、企业管理、会计、审计等许多领域经常出现然而，一个不争的事实是，对于不同的领域基甚至同一领域的不同研究人员，问责有不同的含义（Mulgan，2000；Behn，2001；Dubnick，2005；Pollitt，2003；Dowdle 2006；李明辉，刘笑霞，2010） 问责可以作为一种承诺，可以作为一种效能，也作为一种结果，还可以作为一种奖惩（李树峰，2006） 在政治领域，问责经常与善治、透明、效率相联系；在会计和审计领域，经常与财务报告及其真实性相联系；而在公共管理领域，经常与追究不负责任的行为相联系。

问责是不少领域的基础性概念，这种概念性困窘（conceptual confusion）阻碍了相关的制度建设和学术研究本文拟在梳理相关文献的基础上，探究问责的本质，并以此为基础，分析问责机制的基本构造本文随后的内容安排如下，首先是在梳理相关文献的基础上探究问责的本质；然后是分析问责机制的基本构造；最后是结论和讨论二、问责是一种负责任的品质要求《论语·学而篇》记载，曾子曰：吾日三省吾身，为人谋而不忠乎? 与朋友交而不信乎? 传不习乎?为人谋而忠，与朋友交而信，传而习，这是曾子对个人品质的要求，也是自我问责的要求（王健清，2011） 问责的本质是，无论是一个人，还是一个组织，对于自己职责范围内的事，要有一种负责任的态度或品质（virtue） 问责促使国家、私人部门和公民社会关注效果，寻找清晰的目标，发挥有效的策略，监督和汇报执行情况，它意味着使个人和组织尽可能客观地对工作负责（Cheema ，2006） One World Trust 是一个致力于全球治理的研究性机构，它提出了 Global Accountability Framework(Blagescu et al，2005)，在这个框架中，对于问责的本质，特别强调以下内容：首先，问责是应该是为利益相关忙碌，回应利益相关者；其次，在决策过程上，考虑利益相关者的需求和观点，向利益相关者解释他们的需求或观点被采纳或未被采纳的原因；第三，问责在较少的意义是控制机制，在较多的意义上是学习过程，对利益相关者开放，为利益相关者在忙碌，通过持续对话，从互动中学习；第四，问责最终能提供良好业绩的路径(Blagescu et al，2005)。

问责作为一种负责任的品质，当然应该是委托人对责任担当人的一种优秀品质的期望（O’Connell， 2005） ，也就是说，是委托人期望达到的一种境界或结果一般来说，对于这种优秀品质，需要有一些衡量标准或属性要求例如，真善美作为一种优秀品质，都是有标准的，是否是真善美能根据这些标准区分开来问责既然是一种负责任的优秀品质要求，也应该有衡量标准是否符合这些标准，是衡量是否真正符合问责品质的尺度当然，要提出一套适用于所有情形的问责标准可能是不现实的，不同机构或个人的责任担当不同，可能需求不同的问责标准One World Trust（2011）提出的针对政策导向研究机构的问责标准包括四个维度：透明（transparency） ，参与（participation） ，评估（evaluation） ，投诉和反应机制（complaint and response mechanisms） 透明要求为利益相关者提供联了解信息的渠道，并及时地提供相关信息，要求组织的结构、业务程序对利益相关者开放参与要求利益相关者积极参与与他们相关的决定和活动评估是组织以其目标为参照，监视和复核其进程，将其中的经验和教训融入未来的计划和行动，并且报告进程的结果。

投诉和反应机制要求组织建立渠道让利益相关者对组织的不合规行为或对组织的决定和行动提出投诉，并且确保这种投诉能得到妥善的考虑和相关的行动对于一个负责任的组织来说，必须将上述四个维度整合进入其政策、程序和实践中，各层级的决策和执行中都要考虑这些要求根据上述问责品质标准，One World Trust 开发出问责量表，从 2006 年开始，对全球主要政策研究机构进行问责评价（One World Trust，2006 ，2007，2008） 问责作为一种负责任的品质要求，在我国有较广泛的应用各级党和政府对于党政机关及个人提出详尽的从政或工作要求例如，国务院针对国家一些部门的机关工作存在官僚主义、推诿扯皮、各行其是等不良作风，发出《关于克服官僚主义进一步转变工作作风提高办事效率有关问题的通报》（国发〔1999〕9 号），要求整顿机关工作作风，提高办事效率中国共产党的三大建设包括党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设 《公务员法》 、 《行政机关公务员处分条例》 、 《中国共产党纪律处分条例》 、 《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对公务员和党员个人提出了工作作风要求首问责任制是针对群众对机关内设机构职责分工和办事程序不了解、不熟悉的实际问题，而采取的一项便民工作制度。

该 制 度 规 定 群 众 来 访 时 ， 机 关 在 岗 被 询 问 的 工 作 人 员 即 为 首 问 责 任 人 要 求 首问 责 任 人 对 群 众 提 出 的 问 题 或 要 求 ， 无 论 是 否 是 自 己 职 责 （ 权 ） 范 围 内 的 事 ， 都 要 给 群众 一 个 满 意 的 答 复 上 述 这 些 例 子 ， 都 是 对 于 党 政 机 关 及 其 工 作 人 员 的 要 求 ， 达 到 了 这些 要 求 ， 就 具 有 了 对 工 作 、 对 人 们 负 责 任 的 优 秀 品 质 三、问责是一种负责任的机制汉密尔顿说，如果人都是天使，就不需要任何政府了如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了（汉密尔顿，1980） 具有责任担当的机构或个人不一定能自动具有优秀的负责任的品质，所以，需要一种机制来使得具有责任担当的机构或个人能负责任地担当责任这就产生了问责的第二种含义，问责是一种使责任担当者能负责任地担当责任的机制（mechanism） 公共选择理论认为，政府同样可能追究自身利益最大化，因此要通过一套机制保证政府忠实地履行责任这套机制就是对政府履行责任的保障激励与不履行责任的责任追究机制， 也就是政府问责制。

政府问责制既是对政府官员失责行为的一种责任追惩机制， 也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制（韩兆柱，2007） 问责是委托人对代理人运用得到的权力和资源所做出的行为进行的监督和控制，委托人期望代理人按自己的意愿去行为（Broadbent＆Laughin ， 2003） 问责制就是在某项活动中针对相应的权力明确相应的责任， 有权力就应有对等的责任， 并对相应责任履行进行严格科学考核，靠‘问’ 的制度化来保证权责对等实现的一种机制（陈志斌，2004） 问责的本意，并不是简单地对过错的惩罚，而是要促使官员履行相应的责任民主问责要求政府及其官员向社会公众有所“交代”，归根结底是让掌握公共权力的政府官员对其用权行为负责（张贤明，2005） 问责主要涉及两方面， 一是责，即责任，而责任又与权力具有本质上的对应关系， 二是问，即对责任承担效果或绩效的追究问责是指个人或群体在履行职责过程中，应对所作所为的后果承担责任问责的主要问题就是谁要负责，负有何种责任，向谁负责，通过何种手段和方法，结果如何问责即是指在权力与责任的统一关系中，特定组织或个人对权力主体的受托公共权力的运用和责任绩效进行合理追究（薛国凤，2010） 。

一般来说，委托人和责任担当者之间存在委托代理关系（principal-agent relation） ，在公共领域这种情形较为典型，例如，议会和政府，政府首脑和部长之间的关系都是这种情形这种委托代理关系通常包括三个要素，首先也是最基本的，代理人需要给委托人提供各种关于其任务履行业绩、产出和程序方面的信息，以让委托人了解代理人的行为；其次，委托人能够询问、质疑代理人信息的恰当性及行为的合理合法性，从这个意义上来说，问责（accountability）与说明回应（answerability）在语义上就很相近；第三，委托人必须对代理人的行为做出判断，并在此基础上，做出一些决定，例如，批准年度报告，否定一项政策，谴责或嘉奖代理人的行为（Przeworski， Stokes & Manin，1999； Strom，2000） 问责作为一种制度安排，其核心是这种制度安排的运行方式，它涉及责任担当者解释和证明其行为合理性的义务或职责（obligation） ，不但需要提供业绩的信息，也包括对委托人提问、质疑的反应及委托人对责任担当者上述反应的最终判断，还包括委托人根据责任担当者业绩对责任担当者进行的正式或非正式的处罚和奖励（Day＆Klein，1987；Mulgan，2003； Strom，2003；Bovens，2007） 。

问责作为一种机制，强调责任担当者需要对后果负责（face consequences） ，问责暗含着惩罚与奖赏，没有奖惩的问责只能是一纸空文（Chippendale& Wilkes ，1977；Bovens，2007） 四、问责是对不负责任的追究我国的政党机关一般将问责界定为对不负责任的追究，学术界持这种观点的也不少第一个行政问责规章《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》称，行政问责制是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条规定，有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

第七条规定，对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职上述两个文件界定的问责，都是针对官员的过失而进行的，也就是说，问责的前提是官员有过失岳 阳 市 委 、 市 政 府 扩 大 了 问 责 的 范 围 ， 将 官员“无 为 ”也列为问责对象 《 岳阳 市 领 导 干 部 和 机 关 工 作 人 员 有 错 与 无 为 问 责 办 法 》 第 七 条 规 定 ， 领 导 干 部 对 国 家 法 律 、法 规 、 规 章 和 上 级 机 关 的 决 策 部 署 执 行 不 力 、 效 能 低 下 ， 有 下 。