中国气候外交议题策略探究.doc

中国气候外交议题策略探究【内容提要】在国际气候谈判中，中国的外交话语权偏 弱，特别反映在哥本哈根和坎昆气候大会上，中国总是受到 西方的指责，并承受了巨大的国际减排责任压力要想提升 中国当前的气候外交话语权，应在议题策略上有所突破，最 关键的是要提出国际气候治理的中国方案中国方案的核心 是为发展中国家争取经济转型的“缓冲期”策略，并在“公 平承担份额”的原则指导下，制定“可实现、可完成”的“中度限额”减排方案在此基础上，中国在气候谈判中还 应更多地使用议题联系战略，迫使发达国家妥协，以更有效地维护国家利益关键词】议题气候谈判气候治理联系战略话语权 【作者简介】华中师范大学政治学研究院国际关系专业博士现代外交不仅是国家综合实力的比拼，也是外交议题的 竞争要想成为一个拥有世界影响力的强国，就必须在国际 谈判中提出具有影响力的议题，必须能够掌控议程事实上, 一国的话语权就集中体现在该国在提出议题、议程设定、议 题控制等方面的外交能力上由于外交议题是一国话语权的 核心，因此如何把握好议题就成为一国外交能力提升的关 键反映在国际气候谈判中，中国的外交话语权明显偏弱， 与中国日趋上升的国家实力并不相称，主要原因在于中国在 该领域没有提出具有足够吸引力的外交议题。

因此，要想突 破当前在国际气候谈判中的外交困境，中国必须在外交议题 方面下工夫一、外交议题与策略何谓议题？首先，议题是话题外交议题，顾名思义， 就是外交谈判中需要讨论的话题，谈判各方将围绕这些话题 进行商谈一般而言，依据不同的标准，议题存在大小之分、 紧迫与非紧迫性之分国际谈判中往往存在着形形色色的 议题，但并非每一个议题都能引起国际社会的关注从目前 国际社会的现实来看，一个成功的议题需要具备两个基本条 件：第一，该议题是当前大多数国家面临的紧迫性问题，而 不是单个国家面临的紧迫性问题；第二，该议题常常与大国 紧密相关，因为大国所拥有的权力和影响力能够使议题更加 容易引起整个国际社会的关注其次，议题是问题，需要解决方案一般来说，外交议 题涉及的都是国际社会中比较棘手的问题，需要国际社会各 方就这些问题进行沟通，以共同寻求各国都能接受的解决方 案因此，一国要想获得在某个议题上的话语权，不仅需要 知道商谈什么、如何进行商谈，更主要的是要能够提供一个 切实可行的解决方案如果一国仅仅参与议题的商议而无法 提出相应的解决方案，或者只是单纯反对他国提出的某个议 案而自身无法提出替代性的解决方案，将无法真正获得话语 权。

一般而言，获得某个议题的话语权必须具备两个先决条 件：一是能够参与议题的商议并一定程度上影响议程；二是 能够提出合理的解决方案因此，国际谈判既是议题的竞争, 也是“明晰提案之间的对抗”除此之外，一个议案要想获得成功，还必须考虑到国际 社会的权力平衡和具备相应的道德基础权力是国际社会构 成的基本要素，如果丝毫不考虑国际权力结构，那么议案很 可能会因为得不到一些大国的支持而导致失败道德基础主 要指议案需要考虑维护人类整体利益、尊重生命和公平分担 责任等精神没有道德基础的议案将无法说服国际社会绝大 多数国家去遵守和执行，弱道德基础的议案从长远来看必将 会因为受到国际社会的抵制而失败然而，外交话语权不仅取决于一国在议题参与上的积极 性以及提出何种解决方案，也取决于其使用何种策略来推出 自己的解决方案因为在多边外交谈判中往往会有多个国家 参与议题商谈和提出解决方案，因此必然会出现多个国家进 行议案斗争的局面，这种情形可以称之为“议题战”在 议题战中，有效的议题策略无疑会为一国赢得更多、更大的 影响力一般来说，成功的议题策略应具备以下五个要素第一，议题提出的“时间优势”决定主导权在时间上 越早抛出议题，越具有控制议题的优势。

最先抛出议题的国 家可以在短期内扮演“领头羊”的角色，获得相应的“时间 优势”要先于他国发现议题并提出议题，则需要该国的外 交战略具有前瞻性这种前瞻性可以从一国的学术研究特别 是相关专业人才的前瞻性研究中提炼获得但如果在议题持 续的过程中，其无法就该议题提出进一步的有效行动方案， 那么这一比较优势将逐渐失去第二，议题内容的配置体现主导权谈什么议题就是在解决什么问题比如在中美之间的战略对话议程中常常重点 谈论“中国威胁论”，但很少谈及美国的军事基地对中国的 威胁，这种议题配置的后果使得中国往往为了顾及美国的担 忧而不断改善自身行为，而美国却不会为了中国的想法改善 自身的行为此外，相关议题是一国主动提出还是被动讨论 也在一定程度上反映其话语权例如中国的“人民币汇率” 问题就是被动地被美国和西方当成重要议题来谈论，给中国 造成了相当的政治和外交压力第三，议题的先后顺序影响主导权议程如何安排即议题顺序也会反映一国的话语权在国际谈判中，如果一国的 议题被安排得靠后，就预示该国的话语权较低，相反，如果 一国的议题总是被优先谈及，很明显会不断增加该国的主导 权一般来说，谁拥有的物质权力越大，就越可能将其议题 安排得较靠前；谁的议题更紧迫，就越可能赢得重视；谁的 议题解决方案更合理可行，谁就越可能获得话语权。

第四，巧妙的议题联系或包裹策略可以赢得主导权精 明的国家在外交谈判中常常将待解决的议题与其他议题捆 绑在一起，试图使其能够一揽子解决这种议题联系策略将 导致议题数量的增加，使谈判复杂化，但是议题的增加也使 每一个谈判方所考虑的有利的结果组合增多了，因而也使谈 判获得成功的可能性增大议题联系策略常常被看作是利 益交换，被视为通向双赢结果的重要外交手段议题包裹策 略是指某些国家将一个难以解决的议题内置于一个更大更 容易获得解决可能性的议题中，以获得相应的合法性，使一 些不受大多数国家欢迎的议题在“合法性外衣”的遮掩下 赢得一定的道德基础，从而获得放在谈判桌上讨论的权利， 大大增加了该议题在现实中获得解决的可能性第五，有效的议题宣传将带来主动权议题要俘获人心, 就必须大力宣传一个有潜力的议题如果没有得到适度的宣 传，将难以受到关注并获得解决通过宣传迅速获得国际社 会的支持，是保证一个议题成功的先决条件之一宣传手段 多种多样，媒体对某个议题曝光度的增加可以影响该议题在 国际社会中的突显度西方国家就常常在提出某个议题的 同时，加大传媒的宣传力度，从而使该议题迅速国际化，获 得国际社会的支持西文传媒还常常组织针对某一个议题的 论战，借此增加议题对国际社会的吸引力。

相反，非西文传 媒在议题宣传上常常具有程式化的倾向，语言障碍也使其无 法获得更多的受众，无法顺利地将更多的非西方议题推向国 际社会，因而处处陷入被动二、中国气候谈判的议题困境及其突破口尽管中国自1972年就加入了国际气候治理行动，但总 体来说在国际气候谈判中的话语权偏弱根据中国在历次气 候谈判中的表现，中国气候外交大致可以分为两个阶段：第 一阶段（1972年-1988年）1972年6月，中国第一次派出 代表团参加斯德哥尔摩的联合国人类环境会议会议上，中 国主要的任务是宣告中国在国际社会中的存在，并关注与美 国的政治斗争，而对全球面临的环境气候问题了解不够纵 观整个这一阶段，中国主要着眼于本国的国内经济发展，国 家的整体能源需求没有现在这样紧张，环境污染问题也没有 现在这样严重，因而这个时期中国的总体态度是对气候问题 不太热心，气候外交也处于边缘地位，在国际气候谈判中基 本处于配角地位第二阶段（1989年至今）中国政府1989年首次提出开 展环境外交，时任国务院环境保护委员会主任宋健在1989 年10月召开的委员会第16次会议上提出，“要搞环境外交, 把一些发展中国家约到一起开个会”但当时环境外交的主 要目标是借此加强与发展中国家的合作，巩固自身的地位， 而不是为气候治理提出议题和解决方案。

1992年以后，中 国开始大规模地参与气候外交，中国领导人在国际气候大会 上作了多次重要发言，但总的来说，中国除了 “发表官方声 明和签署关于环境保护的国际协定”之外，几乎没有提出任 何有影响力的议题和解决方案当然，中国在议题和议案 方面并不是一片空白中国社科院可持续发展中心潘家华曾 提出“基于人文发展的碳排放基本需求”的解决方案 2009哥本哈根会议上，中国政府又提出"锁定承诺”的方 案，尽管这个方案由于缺少国际社会的认同而最终未能引起 重视，但仍然显示了中国力图在该领域发挥大国影响力的意 愿上述历程表明，当前中国正在逐渐融入国际气候谈判， 并开始具有提出议题、控制议题的意愿，但从目前的现状来 看，中国仍然处于比较尴尬的地位一一中国的排放总量较 大，但人均排放量却又比较低；中国被要求承担大量的责任, 但实际的能力确实无法应对如此巨大的责任；中国宣称自身 是发展中国家，但GDP已经全球第二这些互相矛盾的事实, 使得目前中国无论走哪条路线都将面临诸多困难，由此折射 出中国目前的尴尬处境：如果长久拒绝加入具有强制限额的 国际气候减排机制，那么国际社会施加的压力肯定会越来越 大；如果加入强制减排机制，那么正处于高速前进中的中国 经济肯定会受到相当大的负面影响。

这一处境直接导致中国 在国际气候谈判中长期处于被动的局面，话语权不大当前 中国的气候外交可以被称为“小联盟”外交，主要手段是组 成气候区域集团应对国际压力，但由于气候影响的广泛性， 气候外交本质上属于一种全球大联盟外交，很难容纳小联盟 各自的私利横行因此，在全球气候外交中，每一个气候联 盟都面临着巨大的国际压力，都面临着崩溃的危险在这一 大背景下，中国的“小联盟”策略作为一种防守型的气候外 交策略，不仅可持续性不强，而且也不会给中国带来真正的 话语权优势为了扭转这种不利局面，中国有必要转向更具 有进取性的气候外交战略，即提出国际气候治理的中国方 案尽快提出中国方案，深入分析中国方案的可能性与突破 空间，为国际减排机制打上“中国烙印”，是目前中国气候 外交的重中之重在提出中国气候治理方案之前，必须认真分析当前国际 气候谈判困境的原因学界普遍认为，当前国际气候谈判止 步不前的主要原因在于发达国家与发展中国家在某些具体 问题上存在严重分歧，而其中最大的分歧主要集中在“发展 中国家是否加入以及何时加入强制性的减排机制”这一焦 点问题上，发达国家要求中国等新兴大国必须立即接受强制 性减排份额安排，而以中国为首的发展中国家却明确表示拒 绝接受任何强制性减排份额。

追根究底，造成这一严重分歧 的原因在于双方的心理分歧，发达国家曾担心如果承诺率先 减排，那么发展中国家会如何回应呢？目前看来，发展中国 家并没有类似的应对措施，也没有相应的行动计划，这使得 整个国际气候治理充满不确定性，即发展中国家在发达国家 采取行动以后是否跟进以及什么时候跟进？发展中国家是 否会永远不加入强制性减排框架？发展中国家这种“搭便 车”的印象预期造成了某些发达国家的犹豫不前，因此它们 坚持只有在发展中国家加入强制性减排机制后才会正式采 取气候减排行动而发展中国家犹豫不决的原因在于担心自 身加入减排机制后却发现被发达国家所挟持，最终打击自身 的经济发展双方这种迥然不同的“心理预期”致使当前国 际社会的主流气候谈判政策就是“观望政策”，发达国家和 发展中国家都在观望，都担心自己被"骗入”国际减排机 制，从而损害了国家利益此外，各国采取观望政策的原因还在于气候问题本身的 不确定性目前气候变暖的不确定性主要有三个：一是全球 气候是否真的正在快速变暖？二是全球变暖的后果是否真 的具有毁灭性？三是积极实施气候治理的国家代价到底有 多大？这些问题目前尚难以回答，因此直接导致大多数国家 在气候外交行动上缺乏足够的决心，不愿意率先承担国际责 任。

由此可见，当前国际气候谈判止步不前很大程度上与整 个国际社会的心理状态有关为此，中国方案必须在当前的 困境中找到突破口，必须在发展中国家和发达国家之间建立。