深化农垦体制改革.docx

    深化农垦体制改革    中国目前的农垦体制大体上分为三大类一是新疆生产建设兵团，实行党政军企合一的体制，由中央直接管理二是中央直属垦区，包括黑龙江垦区和广东垦区，实行“部省双重领导、以省为主”的管理体制，即只有财政预算、部分基建投资和国资监督等由中央部门负责，干部管理、党的关系和其他各项工作均由地方党委、政府负责三是地方管理垦区，又分为农场由省直属和市县管理两种体制现阶段的改革主要在中央直属垦区内推进，垦区管理体制由原来的以行政管理为主大多数转为企业集团体制，并成为农垦的主体和骨干新疆生产建设兵团目前大体上维持现行体制，以求稳定；地方垦区可以根据各地的实际情况，以市场化和有利于可持续发展为目标，陆续推进；当前应当把中央直属垦区作为深化农垦体制改革的重点，总结经验，逐步展开建立两个层次的管理体制要推进农垦体制改革，并非易事即使在中央直属垦区，深化改革也困难重重这主要体现于国有农垦资产和资源的产权管理体制不清楚，股份制实现过程中未能使产权清晰界定在中央直属垦区，“母公司一子公司”体制仍然不明确为了深化农垦体制改革，建议及早建成两个层次的垦区国有资本的管理体制第一层次是及早建立国有资产投资公司（或称国有资产投资基金公司、国有资本运营公司），使国有资本产权明确、清晰。

国有资本投资公司就是所有人，或称所有权的代表，它只管国有资产的保值增值、增持减持，只管国有资本的配置，注重国有资本配置效率的提高，也只管投资的盈亏状况，而不管具体的农垦业务和经营活动第二层次就是农垦企业经营管理体制改革，即建立新的农垦企业集团公司在国有资本清晰界定并由国有资产投资公司作为所有人（所有权代表者）的前提下，农垦企业集团公司对国有资本投资公司负责，因为资本来自国有资本投资公司和其他投资者农垦企业集团公司应当建立完善的法人治理结构，并使之正常发挥作用经过上述改革，农垦企业集团公司就是自主经营的市场主体，不再等同改前的集团公司它同政府之间的关系，同其他自主经营的市场主体一样，依法守法，按规定纳税缴费，向社会提供产品和服务，并有为社会公益事业出力、为社会培养人才等任务这表明，最有效的深化农垦体制改革，一是要让国有资本投资公司切实地担负起运用好和管理好国有资本的任务；二是让农垦企业集团公司成为名副其实的、自主经营的市场主体，参与市场竞争，在竞争中提高自己的市场份额，并树立自己的品牌改制后的农垦集团公司依照现代企业制度建立“母公司一子公司”体制，取消以往的上级公司对下级公司的行政管理体制。

建议今后建立现代企业体制，即“集团母公司一专业子公司一生‘产基地”的纵向公司体制子公司也应有自己的法人治理结构，并正常运作推动小城镇的建设步伐黑龙江垦区面积大，人口相对稀少，这里过去长期是湿地、荒滩，没有小城镇现在黑龙江垦区的一些小城镇主要是在农垦过程中陆续建设起来的，它们是在退伍军人家属的居住区，以及后来垦区招收的职工及其家属的居住区的基础上逐步形成此外，在自然灾害严重的年份，还有一些逃荒到这里的内地的农民（当时被称作“盲流”）也在这里定居下来，这样，小城镇才稀稀拉拉地出现有些当地的农民，在本村划归农垦体制管理以后，也有迁移到小城镇居住的，小城镇上的住户才多了起来垦区小城镇的形成有自己的特点，它们往往是自发形成的推进小城镇建设同加快垦区建设是密切联系在一起的未来应当有更多的小城镇在垦区内成长起来小城镇将在生产和生活两个方面为农垦企业和农垦职工及其家属服务从生产方面说，小城镇上的商店能为垦区企业提供生产资料，也能为农场职工和家属提供小耕具、蔬菜种子、饲料、化肥等，供家庭范围生产需要从生活方面说，小城镇里的商店或摊贩，能提供城镇居民、农场职工家庭生活上所需要的各种商品小城镇上还会有手工作坊，有修理农业机械、汽车、摩托车和马车的服务。

这对垦区的增长和职工生活的便利都有益总之，小城镇的发展和垦区的发展实际上是相互促进、相互带动的在垦区体制改革后，要制定适合垦区情况的小城镇建设和发展规划剥离农垦企业的社会职能农垦区刚建立时，农垦企业就承担了若干社会职能，主要包括公检法、文化、教育、卫生、交通、电讯、济贫、救助等工作因为当时的地方政府也在初建之中，这些社会职能转给农垦企业来承担是不得已而为之的事情但到了后来，地方政府体系建立起来了，农垦企业所承担的社会职能就需要“剥离”，即把这些社会职能移交给地方政府但这一问题的解决却十分艰难，以致改革开放后至今已三十多年还在争议之中，而且效果并不显著从地方政府的角度来说，主要困难是经费不足，人才也不足照理说，社会职能剥离后，地方政府的经费应由中央财政支付，农垦企业认为自己已经把利润按规定上缴给财政了，所以财政负担社会职能转交后的经费来源是无需讨论的问题然而在地方政府看来，中央财政拨付给地方政府承担社会职能的经费数额是不足的，在地方人口不断增加的过程中，难以应付这么大的开支，加之地方政府的人才不足，要地方政府承担的费用中包括文化、教育、卫生、交通、电讯等支出，不仅经费不够，而且地方政府短期内怎样筹组这些部门，又如何聘请到这么多人才呢？再从人员自身的角度来看，某些部门过去在归农垦企业管理时，人员从农垦企业取得工资和福利。

如果是效益较好的农垦企业，给予下属工作人员的工资较高，福利较多一旦把社会职能划归地方政府后，能否保持剥离前的工资和福利标准就很难说了于是在农垦企业向地方政府转交社会职能时，在某些要从农垦编制转到地方政府编制的人员中，会遇到上述问题这些人员认为，宁肯在农垦区工作，也不愿转到地方政府工作然而，将原来就不该由农垦企业承担的社会职能剥离出去，是改革农垦企业必须采取的措施农垦企业作为一个企业，不能不对承担社会职能这一政企不分的现象作一个了结，问题拖得越长，困难会[来自www.lW5u.coM]继续增加，改革的成本也越大农垦企业剥离社会职能的改革方向是正确的，但步子要稳一些，逐步移交是可行的关键是先易后难，而且要多做协调工作，以求社会的安定推进家庭农场的体制改革在黑龙江垦区内，有一些家庭农场从历史上看，农垦区实际上实行的是国有农场统一经营和家庭农场分散经营相结合、“大农场套小农场”的双层经营体制农垦区的国有农场当初资本有限、管理人员有限、农垦设施和农业机械供给也有限，对于新开垦出来的大面积的土地顾不过来，只好容许农民个人及其家属耕种一些土地，家庭农场正是在此条件下出现并发展起来的家庭农场作为分散经营的主体，对农垦区是有积极作用的。

大农场套小农场（家庭农场）”的模式，有利于发挥从事分散经营的劳动者的积极性，使他们收入增加，生活改善在大农场资本、设施、人力都不足的情况下，容许一些农民经营小农场（家庭农场），未尝不是一种可供选择的做法在家庭农场实际上已经成长起来之后，要取消过去这些年存在并发挥作用的家庭农场制，不仅会引起这些农民和家属以及前来投奔他们的亲戚的恐慌，造成垦区社会不稳定，还会直接影响垦区的产值和土地的有效利用，这笔损失是不可低估的那么，应当怎样处理所谓的“家庭农场”问题呢？一种设想是把已经存在的家庭农场制实行农业合作化改革但这对于农垦区来说，不是一个好办法在目前已经实行土地确权改革的内地省份，农业合作化推行得很有成绩，而且趋于规范化，但这是以土地确权工作已经完成为前提的土地确权后，农民的土地经营权确定了，宅基地使用权确定了，宅基地上自建房屋的产权也确定了，于是农民安下心来，因为有了财产和财产性收入，所以不怕土地被圈占、自建房屋被拆掉，故一心一意扑在创业致富上他们参加农业合作社，不是强迫的，而是自觉自愿的但在黑龙江农垦区，这里是国有土地，即使是大农场中的小农场（家庭农场），仍然是国有土地所以这些家庭农场并不对抱有农业合作社有什么希望，他们反而会躲得远远的，不愿同农业合作社打交道。

摒弃垦区的大农场承包制模式有人认为黑龙江农垦区“局一分局一大农场”的体制，行政管理或‘行政干预的色彩太浓，阻碍了效率的进一步提高，不如取消“局一分局”的管理模式，实行大农场承包制，这样既可以调动大农场的自主经营积极性、主动性，又可以调动大农场广大职工的积极性、主动性，使农场增产，职工收入增加其实，这个问题在前面已经阐述清楚了o垦区管理体制一定要改革，国有农垦集团总公司实行的是可以充分提高效率的公司形式，其关键在于法人治理结构健全，并能真正发挥作用为了政企分开，改制后的垦区集团总公司将是由国家持股、民间资本持股、职工持股、高管奖励持股等多种形式参股的混合所有制企业，公司对投资者负责，自主经营，自负盈亏总公司与子公司之间的关系，不是行政隶属关系，而是控股或参股关系，并且控股还分为绝对控股和相对控股，一切按具体情况而定这样，“总公司一子公司”之间的关系就明确了，即不是行政管理关系，而是资本经营关系相形之下，农场承包制已是过时的、落后的管理模式20世纪80年代工业、商业、服务业中也曾出现过承包制结果如何？出现了“以包代管”现象，甚至出现拼设备、啃老本，使机器设备耗尽等短期行为因此，在农垦体制深化改革的今天，是不宜再回头走承包制之路的。

还应当指出，农垦中出现的大农场套小农场（家庭农场）”的做法，是根据农垦区实际情况而采取的：‘垦区面积大、职工人数有限和资本不足，而附近的农民（有些来自外省市县）赋闲，于是他们得到农场的许可，开始经营小块土地，这就是“大农场套小农场”，后来才称家庭农场，所以这同那种建议整个农场改为承包制，承包给某个企事业单位或某个人经营，在性质上是不同的，也不能把二者混为一谈完善垦区的社会保障问题农垦区的社会保障问题一直没有得到妥善解决尽管20世纪50年代初，刚建立农垦场时，对农垦职工工伤抚恤和医疗保险都有所规定，但并未规范化，制度化当时职工收入少，家属中有些人也是农垦职工，所以统统纳入农垦场的社会保障范围，是可[来自www.lw5u.Com]行的到2003年，农垦职工和家属已越来越多，他们的工资等收入也比建场初期增长了，农垦当局于是对职工的社会保障做了规定，即先落实农垦职工的户籍，再落实职工基本养老保险的社会统筹，最后落实医疗、生育、失业、工伤的保险以及最低生活保障等问题但这些还只是初步覆盖，而且社会保障水平有待于进一步提高今后，在农垦区范围内，应扩大社会保障范围，将非农场职工的农民也纳入社会保险统筹保障，同时还应当把农垦系统中至今没有参加保障的职工纳入社会保险的统筹之中，并逐步提高整个农垦系统内人员的社会保障水平。

要慎重处理历史遗留下来的问题，如农垦系统中因各种原因未加入社会保险的人员，应尽早让他们参加到居民的社会保险统筹之中，并逐步提高社会保障水平最困难的家庭、属于社会救助范围的家庭，应纳入属地管理范围，由地方救助，农场协助拓宽农垦集团公司的发展渠道黑龙江垦区辖区面积5-54万平方公里，现有耕地4338.5万亩、林地1384.2万亩、草地515.3万亩、水面381.4万亩，总人口169.7万人据21014年统计，垦区实现生产总值1133.5亿元，实现农场人均纯收入25226元目前，黑龙江垦区已经发展成为国家重要商品粮基地和粮食战略后备基地，垦区粮食综合生产能力达到436.1亿斤，提供商品粮411.3亿斤，可保证1.2亿城镇人口一年的口粮供应所以北大荒垦区被誉为中国的“大粮仓”经过垦区职工多年的努力，垦区的农业现代化水平已在全国处于领先地位垦区的有效灌溉面积已达2740万亩，占耕地面积的63%农业机械化率高达98.6%，垦区共有农用飞机87架，年航化作业能力2400万亩，在国内领先垦区还依托种植业、养殖业，围绕米、面、油、肉、乳、薯、种等，打造了九三粮油工业、完达山乳业等33家国家级和省级产业化龙头企业，还建立了物流、农机、种业、保险等大型专业公司。

在这里，针对垦区集团公司下一阶段的发展，提几个建议：第一。