城市幼儿教育体制改革问题的提出及改革建议.docx

城市幼儿教育体制改革问题的提出及改革建议 曾晓东　周　惠[摘要]伴随着国有企业改革、后勤制度改革，原计划经济体制下由政府、事业单位、国有企业和街道四个渠道构成的城市幼儿教育供给体系中，有两个公共资金支持渠道被阻断而在市场经济体制下，转制幼儿园和公办幼儿园分园存在的问题日益凸显，民办幼儿园也迫切希望进入新的城市幼儿教育供给体系之中在当前社会和经济发展的形势下，按照公办、民办非营利、民办营利三种机构类型设计“泾渭分明”的制度体系，可以成为城市幼儿教育供给制度设计的基本框架[关键词]城市幼儿教育供给；政府办园；转制幼儿园；民办幼儿园；制度设计[]G610[]A[]1004-4604(2009)03-0001-06当前，幼儿园天价收费、幼儿入园难、民办幼儿园教师待遇无法得到保障等城市幼儿教育体制改革中出现的问题正在冲击着城市既有的幼儿教育供给体系，对城市幼儿教育体制改革呈现明显的“倒逼”态势而要设计未来城市幼儿教育供给体系，解决当前出现的问题，我们必须从城市幼儿教育供给体系的演进过程谈起一、计划经济体制下城市幼儿教育公共供给体制的形成从新中国成立至20世纪70年代中期，我国具有明显计划经济特色的幼儿教育供给体系逐渐形成。

该体系的突出特点是幼儿园依据举办单位不同的性质，从不同的财政渠道获得经费支持，从而为单位员工提供幼儿教育服务可以说，不同财政来源下的分散供给是计划经济时代幼儿教育供给体系的根本特征从1978年开始，《全国托幼工作纪要》《城市幼儿园工作条例》《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》以及国务院办公厅转发的《关于明确幼儿教育事业管理职责分工的请示》等文件陆续出台，分别从体制、办学行为规范、行政管理权限等方面对幼儿教育供给体制作出了新规定截至1990年，投资分散化、人员管理分散化、业务指导统一化的幼儿教育供给体系基本形成在这个体系中，公共资金通过四种渠道到达幼儿园渠道一：财政支持政府、部队办幼儿教育机构中央或地方政府按照中央规定的人员编制和供给标准将经费列支在政府财政开支中在这类幼儿教育机构中，属于教育部门办的，其工作人员编入公办教师系列；其他部门办的，其工作人员属于这些单位后勤部门的职工，工资和福利都列支在后勤人员系列中渠道二：财政支持事业单位办幼儿教育机构各级政府按照中央规定的人员编制和供给标准将经费列支在该事业单位的财政预算中这类幼儿教育机构的工作人员属于这些单位后勤部门的职工、工资和福利都列支在后勤人员系列中。

渠道三：公共资金支持国有企业办幼儿教育机构通过“合理留利”的方式，企业可以留下等于某一社会平均利润率的计划利润，用以开办幼儿教育机构企业的“留利”过程从两个方面反映了当时的计划经济色彩：留利多少取决于中央政府的产业发展规划，没有税赋公平的说法；成本核算无法反映真实的生产过程，往往是留利多少就意味着职工福利的多少渠道四：城镇街道和农村公社大队分别举办属于自己的集体企业，用以支持各自的包括幼儿教育在内的福利开支政府对城市街道集体企业一般不征收利润，这在客观上支持了城镇街道办幼儿园的发展农村当时实行的是粮食统购统销政策，因此政府实际上并没有为农村幼儿教育机构提供财政支持这类城镇街道和农村公社大队办的幼儿教育机构其保教人员获得的报酬相当于当地同等劳动力获得的报酬在计划经济体制下，城市幼儿教育供给体系的各个组成部分都是由公共资金支持的计划经济体制下的财政制度安排，为城市幼儿教育提供了相应的财政基础在计划经济体制下，企业行为等同于政府行为，幼儿教育资金在企业列支和在政府预算中列支是一样的然而，随后到来的市场经济体制改革要求企业在市场中检验产品和成本，从而打破了作为营业外成本核算的幼儿教育等单位福利的财税基础，我国城镇幼儿教育体制也因此开始了改革进程。

1993年以后，根据社会主义市场经济体制改革思路，财税制度开始改革，“企业留利”的幼儿教育资金来源首先受到了限制，许多企业实际上已经停止或减少幼儿教育投入到2002年国务院组织的第二批中央企业剥离社会职能试点工作开始时，企业便逐渐撤出幼儿教育领域与此同时，随着街道和社队集体经济的瓦解，集体办的幼儿园因为缺乏明确的资金来源，大多数变成了依靠收费维持的机构财政资金进入幼儿教育机构的多个渠道被阻断，但由公共财政承担的政府、事业单位和部队办园仍然存在，这又常常受人诟病二、经济体制改革带来的城市幼儿教育供给体制的新变化市场经济体制代替计划经济体制的结果是阻断了部分公共资金流入城市幼儿教育机构的渠道，但是它也给城市幼儿教育机构带来了新的产物，即出现了大量转制幼儿园、公办幼儿园分园和民办幼儿园这些城市幼儿教育体系中的新成员，由于其起源、资金来源和办学主体不同，呈现出不同的供给行为1．转制幼儿园转制幼儿园特指那些在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中，资金来源发生变化，进而导致幼儿园性质和管理结构发生变化的幼儿园原有的国有企业办幼儿园和街道集体企业办幼儿园由于其运行的财政基础发生了变化，所以不得不进入转制的行列。

与此同时，政府办幼儿园和事业单位办幼儿园尽管仍有稳定的财政来源，但是由于幼儿园业务和所隶属单位的主要业务差异太大，所以也纷纷开始改革在改革过程中，有些幼儿园关闭了，有些幼儿园则在办学体制和机制上作了调整归纳起来，转制幼儿园的治理模式大致可以分为三种第一，股份制改造由原属国有企业转让幼儿园资产，以补偿幼儿园老职工的福利和社会保障在改制过程中，有些国有企业办园、政府办园和事业单位办园为了实现企事业单位社会保障制度从“现收现付”向“基金积累制”的转变，将国有资产中的政府收入转移给幼儿园职工，进入他们“基金积累制”下的个人账户这种制度的根本出发点是解决职工的社会保障和下岗分流问题，并不是对幼儿教育体制的重构第二，个人承包在不涉及资产转移的前提下作为办学主体的政府、事业单位和企业、街道，将幼儿园承包给个人或者职工集体，以契约方式解决原有教职工的工资和社会保障问题承包者大多是幼儿园内部人员契约的内容主要涉及原有福利责任的延续、承包后的幼儿教育机构与主办者之间的资金往来和责任分配、原有教职工的社会保障等这种制度的根本出发点仍然是解决职工的社会保障和下岗分流问题，并不是对幼儿教育体制的重构第三，租赁经营。

在不涉及资产转移的前提下，作为办学主体的政府、事业单位和企业、街道将幼儿园的有形资产和无形资产交给个人或其他机构经营双方按照契约履行各自的责任和义务，但是这种契约只是资产及其收益方面的约定，不涉及经营责任和教职工的社会保障问题转制幼儿园的出现，使得公办幼儿教育机构的治理模式日益多样化，但是在各种治理关系的设计中始终没有将幼儿教育的供给规则纳入其中，这就使得转制幼儿园主要是以公有企业资产方式存在，没有体现它在新的幼儿教育供给体系中的定位和特点转制幼儿园是作为公办教育机构还是民办教育机构存在，如何界定其供给地位，这是城市幼儿教育供给体系建设中面临的主要难题2．公办幼儿园分园在我国公共机构的运行规则中，教育部门对公办教育机构的经营行为缺乏足够的管制，已有的管制主要集中在教育标准、服务标准上，对于公办教育机构的扩展行为缺乏明确的界定，致使公办学校扩张机构的属性问题成为突出的体制问题在幼儿教育体系中也是如此又因为原有财政基础部分消失，所以部分公办幼儿教育机构在市场收益的激励下，开始开办分园，以增加收入特别是当公办幼儿园接受到的财政支持不能满足其全部成本支出时，通过市场收益弥补经营成本之不足就成了许多公办幼儿园的必然选择。

在实际运行中，公办幼儿园的分园和本园之间的关系多种多样：有的很松散，本园和分园之间仅就本园无形资产的使用达成协议，并没有实质性的联系；有的则是真正意义上的分园，管理和教学完全由本园负责，并成为本园的一部分，财务和人事都不独立，但是采用不同的收费和成本核算方式公办幼儿园的分园问题，反映了我国公办机构基础制度的欠缺基础制度欠缺，直接导致管理上的混乱2006年，我国才出台《事业单位登记管理暂行条例》该条例规定：“事业单位是利用国有资产举办的，需要指出的是：一是利用国有资产没有数量和比例的限制；二是它既包括国有有形资产，如流动资产、固定资产等具有实物(或用货币计量)形态的资产，也包括国有无形资产，即不具有实物形态但能为事业单位提供某种权利的资产，如专利权、土地使用权等根据这个规定，国有企事业单位开办的幼儿教育机构毫无疑问都应该明确其事业单位的组织性质，其扩展的分园在属性上应该与本园的性质没有差异然而，我国国有企业在进行股份制改造后创办的“子公司”和“母公司”之间“多级法人制”带来的诸多治理问题，实际上为公办幼儿园分园的制度建设提供了一些负面经验在这方面，国际上通行的非营利组织治理规则也许可以成为我们更合适的选择。

严格机构登记制度的重要性在于确定不同类型机构所适用的基本制度目前，我国公办和私立机构之间在适用基本制度上的差异还不明显，这在一定程度上弱化了机构登记制度的意义在幼儿教育体制改革中，为公办和私立幼儿教育机构划定一个清晰的界限，这应当是改革中首先要解决的问题3．民办幼儿园社会主义市场经济体制的确立给我国民办教育事业的发展带来了机会，奠定了民办教育机构产生和发展的法律基础在幼儿教育领域，民办机构更是获得了巨大的发展空间目前，按照幼儿教育机构的数量计算，民办幼儿教育机构已经占据“半壁江山”然而，民办教育适用的基础制度依然缺乏，这已经给民办幼儿教育的健康发展带来了不利的影响三、当前城市幼儿教育供给体制的形成1978年，在改革开放的宏观背景下，教育体系开始实施“效率优先”发展战略在资金有限的情况下，财政资金优先投入基础好、社会声誉好的幼儿园等级管理又强化了幼儿园之间已有的差异于是，在1978～1992年间，不同类型的公共资金继续沿着各自的渠道支持幼儿教育供给体系中不同的构成部分，但是实际上，由于资金来源的稳定性和资金水平客观上存在着差异，政府办园质量好、教师素质高、经费充足的优势已日益凸显既有体系下的幼儿园规范化和制度化建设要求在客观上强化了这个既有体系中各个构成部分之间的差异。

从1992年起，国有企业的现代企业制度改革彻底打破了“上缴利润”体制，国有企业举办各项福利事业的财政基础消失了，国有企业办园在“后勤社会化”的改革过程中逐渐关闭或者转制同时，1992年起的社会主义市场经济体制改革又将市场力量带入城市幼儿教育供给体系之中，各种不同层次的民办幼儿园陆续出现公办幼儿园在利益驱动下，开始不断扩大自己的服务范围和规模，形成了独特的公办幼儿园分园系统在当今我国幼儿教育供给体系中，政府办幼儿园借助财政力量和系统的教师人事管理制度，成为优质幼儿园的主要组成部分，但由于它的服务对象主要针对政府机关公务员子女和教育部门教职工子女，兼收部分其他儿童，因此此类幼儿园面临巨大的道德压力社会批评主要涉及两方面：一是该类幼儿园获得唯一财政支持的合法性；二是招收服务对象之外儿童时收取巨额赞助费的合法性各种形式的转制幼儿园经费来源复杂，性质多样，与举办者之间的关系各异转制幼儿园的种种问题，既有国有企业改革带来的问题，也有政府和事业单位后勤制度改革带来的问题要想理顺转制幼儿园的问题，不是一件容易的事情同时，在分析转制幼儿园的问题时，我们又往往将性质问题和经营问题混在一起，致使解决问题的难度进一步加大。

其实，对转制幼儿园来说，最关键的问题还是性质问题只有性质确定了，经营管理中的问题才能依据公共和市场两种不同的渠道加以解决民办幼儿园目前已经成为我国幼儿教育供给体系中的一支重要力量，它既给我国的幼儿教育行政管理带来了巨大的不适应，同时又以它的力量推动着我国民办教育基本制度的建立，推动着政府市场管理能力的提高四、对城市幼儿教育供给体制改革的建议建立适应当前社会发展需要的城市幼儿教育。