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教育行政诉讼受案范围研究教育行政诉讼受案范围研究 2016/03/01 摘要:经过10多年的司法实践，公立高校教育行政诉讼受案行为主要有:高校颁发学历、学位证行为，改变学生身份的处分行为，高校招生行为但由于立法的不作为，使得这些受案行为缺乏法理支撑而在以学生为中心的诉权理论、以高校为中心的公法人理论和以高校与学生关系为中心的重要关系理论中，第三个理论是最符合现阶段司法实践的，今后则会逐步向保护学生基本权利的受案范围发展关键词:公立高校;教育行政诉讼;受案范围;基本权利一、引言目前，教育部正大力推动公立高校(下文无特别说明均以高校代之)大学章程的建构，这确实有利于高校朝着现代大学法治之路发展而推进高校法治建设的另一个重要组成部分就是高校教育行政诉讼，其对加强高校依法治校、治教及保护学生受教育权益方面都起着重要的作用我国2014年修订的《行政诉讼法》第49条第4款明确规定，提起行政诉讼的条件之一，即“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”因此，高校教育行政诉讼研究又需以受案范围为起点。

然而令人遗憾的是，无论是1989年的《行政诉讼法》第11条还是2014年修订的《行政诉讼法》第12条关于受案范围的规定，都未曾明确将受教育权等相关权益纳入其中，这就使得教育行政诉讼受案范围在《行政诉讼法》条文上进行规范研究行不通1999年4月29日通过的《行政复议法》第6条第9款明确规定:“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的1999年11月最高人民法院通过的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围前者明确受教育权属于行政复议范畴，后者仅作概括性的规定，可推定教育行政管理行为应纳入行政诉讼范围这些规定间接推动了司法实践中高校教育行政诉讼的兴起，以“田永诉北京科技大学案”为开端，我国高校教育行政诉讼案件越来越多这些司法实践案例已经成为研究我国高校教育行政诉讼受案范围的主要对象本文正是立足于这些司法实践案例，对高校教育行政诉讼受案范围进行探析二、高校教育行政诉讼司法实践情况(一)受案范围的分类在我国高校教育行政争议中，涉及的主体主要是学校、教师和学生，而目前发生的纠纷主要存在于学校和学生之间。

从以往的案例来看，纳入法院审理的案件主要涉及高校在管理活动中对学生受教育权益的严重侵害或剥夺行为，归纳总结如下:1．高校颁发学历、学位证书行为高校颁发学业证书或者学位证书，必须满足以下几个条件:一是达到国家规定的标准;二是必须经过国家批准;三是必须由国家进行授权［1］《教育法》《高等教育法》和《学位条例》均对颁发毕业证、学位证进行了规定《学位条例》第8条就明确规定:“学士学位，由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予因此，颁发学历、学位证书行为是法律授权高校的一种行政权力，具有行政权单方性、处分性、职权性特点在“张旺诉东南大学不依法履行法定职责请求行政赔偿案”中，原告张旺要求东南大学履行颁发毕业证书的职责也正是基于此从“北京科技大学与田永拒绝履行颁发毕业证、学位证职责纠纷案”开始，此类纠纷就成为最具代表性的教育行政诉讼案件2．改变学生身份的处分行为改变身份的处分，包括退学和开除学籍这两种处分行为都改变了学生身份，剥夺了学生受教育的机会［2］《宪法》第46条规定了公民享有受教育的权利《教育法》第28条第4款规定高校“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”，但没有对管理、处分种类进行细化。

2005年教育部颁发的《普通高等学校学生管理规定》第28条和第54条对退学和开除学籍作了具体规定，各高校内部规章对此进行了细化，如2009年修订的《西南政法大学学生违纪处分办法》第13条就明确规定了7种开除学籍的情形可见，目前高校改变学生身份的处分的主要依据是学校内部规章和教育部规章，处分学生的法律定位偏低，违反法律保留原则，无疑有违宪之嫌因此，在司法实践中将其纳入行政诉讼受案范围，可在一定程度上解决处分的法律依据不足和学生权益救济制度不完善的问题3．高校招生行为开除学籍行为是将学生的学籍从有变无，而招生行为则是将学生学籍从无变有，两者都能决定学生的命运，对学生受教育权可谓生杀予夺因此，高校招生行为也应纳入行政诉讼受案范围在实践中，各地教育主管部门设立了招生办公室，而这些办公室都是具有政府编制的事业单位，主管各地招生工作高校则是在法律法规授权下开展录取工作尽管随着现代大学建设的加快，各高校自主招生权进一步得到落实，但是只要高校与教育主管部门的行政体制未改变，招生行为就依然涉及行政权力的运作但在司法实践中，这类案件还不多4．其他行为这里所指的其他行为主要涉及评价学生行为，特别是对学生操行的评价。

如学生被评定为“品行恶劣、道德败坏”，其能否要求法院撤销高等学校对其作出的事实不够准确的处罚决定等这些行为有的涉及高校自主管理行为，有的涉及管理处分程序问题这些行为暂时还没有成为司法实践中的常见案例，不是很典型，有待进一步观察和研究二)存在的主要问题1．立法上的不作为我国是成文法国家，受教育权等重大权益救济保障的首选途径应是完善立法，然而立法现状却不尽如人意虽然《教育法》第42条第4款规定学生具有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利，但就申诉制度来看，主体、程序、范围、机构等规定都不够明确以开除学籍为例，在司法实践中有经过教育行政部门申诉后提起的诉讼，有经过申诉、行政复议后提起的诉讼，也有申诉未经受理而直接诉讼的对此，有学者提出应该以行政复议作为教育类行政诉讼的前置条件［3］由此可见其程序的混乱以及与诉讼衔接的规定不明确而《高等教育法》第53条第2款规定“高等学校学生的合法权益，受法律保护”，但对如何保护却只字未提2014年新修订的《行政诉讼法》第12条将受案范围由1989年《行政诉讼法》的8条扩展到12条，也只不过是将已适用司法解释进行翻新规定，仍未将受教育权益纳入。

因此，一般来说高校教育行政诉讼是个案推动的结果虽然我国并不排斥个案对法治的推动，特别是最高人民法院公报中的案例，但个案毕竟是有局限性的随着我国高校与学生争议数量的增加、范围的扩大，仅以法院一次受理将某种行为纳入教育行政诉讼受案范围，或以法院一次不受理将某种行为排除在教育行政诉讼受案范围之外，带有很强的地域性和不确定因素，很难适应新形势的要求，也不利于学生权益的保障和行政诉讼体制的健全2．缺乏统一的受案范围理论标准由于缺乏统一受案范围的理论标准，导致在司法审查中存在两个方面的不完善1)司法审查的广度我国司法审查介入高校事务发端于20世纪末，经过10多年的司法实践，确立了三类主要的受案行为，即上述范围中的前三种但就这三种已受理行为来看，学生的败诉率仍然偏高而对于其他有关奖励、处分行为，秩序管理行为，评价行为，就业权益侵害行为等可能侵害学生教育权益行为，司法部门仍持谨慎态度，一般不予受理如2003年的“重邮案”和2004年的“拥吻案”，法院都裁定不予受理［4］从保护学生合法权益角度看，这一审查强度是偏弱的2)司法审查的深度司法审查的深度也就是法院审查介入角度的问题从已纳入受案范围的行为看，介入角度标准也很模糊。

从理论上说，法院司法介入角度只是“法律审”而不是“事实审”，但这种原则性规定十分笼统，司法实践操作界限模糊，难以把握在济南市中院审理的“杨永智与济南大学不授予学士学位纠纷上诉案”中，主要涉及颁发学位证书问题法院审查从高校内部规定是否与《学位条例》《学位条例暂行实施办法》及《普通高等学校学生管理规定》存在冲突入手，认为《济大学籍条例》第69条笼统而不加甄别地将“受到行政纪律处分”作为不授予本科毕业生学士学位的条件，与《学位条例》和《学位条例暂行实施办法》规定的精神不符，这又涉及“受到行政纪律处分”的相关事实的认定问题法院认为:“实际上，导致学生受学校处分的违纪事实千差万别，如果导致学生受处分的违纪事实确已表明其不符合授予学士学位的法定条件的，则不应授予学士学位;如果导致学生受处分的违纪事实与法律、法规规定的授予学士学位的条件无关，则该事实不能成为不授予学士学位的条件本案上诉人所受处分系因参与打架，属于因学术水平问题及相关思想品德之外的其他不当行为而受到的处分，与《学位条例》第四条和《学位条例暂行实施办法》第三条规定的授予学士学位的条件无关［5］很难说，参与打架属于学术水平问题及相关思想品德之外的其他不当行为不是对事实的一次认定，但如不对此认定又无法解决是否授予学士学位的问题。

可见，由于立法不作为所导致的局部的、片面的、模糊的受案范围现状，无疑不利于高校法治长期发展既然2014年修订的《行政诉讼法》未能在立法上改变这种现状，就有必要在司法实践的基础上对受案范围进行类型化分析、归纳，找到一个开放、动态和系统的受案范围理论框架体系三、高校教育行政诉讼受案范围理论类型化分析类型，是程序设计领域常用的一个技术名词，从广义来理解一般被定义为一种约束，也就是一种逻辑公式借用到法学方法领域，它是用来描述一类事物、现象的与概念相比，类型在对事物的认知和把握上，往往居于抽象与具体的中间点上，注重从整体形象上作粗线条的勾勒，是一种具有明显价值导向的思维工具［6］从这个意义上理解，下文的受案范围理论类型化主要是从整体上把握相关可受案行为，把相关行为作一类描述，以此从理论上明确在司法实践中可审查行为的范围与此同时，对几类理论进行利弊分析，找出最适合我国现阶段司法实践的理论类型一)以学生权益为中心———诉权理论诉权是诉讼法学领域的一个核心概念，在国内经过本世纪初学者的研究已有一定的理论基础有关诉权的定义较多，周永坤教授认为:“诉权(英文为action，拉丁文为actio)就是请求法律救济的权利，是一项启动与延续诉讼的权利。

在现代社会里，它是宪法权利也是一项基本人权［7］也就是说，诉权是当事人请求法院作出审理裁判的一项基本人权请求法院裁判说明其是一项公法的权利，它的义务主体是公权力机关，可要求法院强制实现对社会其他成员的请求;也是一项基本人权，说明它的普遍性和不可剥夺性;同时诉权还是一项宪法权利，要求国家承担宪法义务这种高于立法者甚至立宪者的诉权，其实现不仅是一个法律问题，而且是一个立法作为问题，只有将其纳入宪法规范才能实现对诉权保障的良性互动目前，我国的诉权制度存在缺陷从形式上看，规定诉权的法律位阶偏低，而法律对宪法性诉权又存在无端克减，实属无效;从内容上看，我国法律对诉权的规定不完整，存在明显的诉权缺损［8］这种缺陷和不足，在行政诉讼中表现为受案范围狭窄，高校教育行政诉讼也是如此而以诉权理论所确定的高校教育行政诉讼受案范围，则从学生人人享有诉权角度出发，将其作为一项基本人权，法律无正当理由不可随意剥夺因此，这样的受案范围原则上只受到司法不能和司法资源最优等条件限制，确定受案范围的模式也应是抽象概括+具体排除，对于几个当前司法无效和司法不能的具体事项进行排除，其他的事项原则上应该纳入受案范围事项，并随着社会发展对排除事项进行修改和更正。

这样的理论模式是一次顶层设计，不仅突破了司法实践中零散的、不成系统的受案范围标准，而且它是一个发展的、动态的受案范围体系，从理论上充分实现了对学生教育权益的保护不过，这种以学生权益为中心的诉权受案标准在现阶段还是显得过于理想其一，在立法不作为的情况下学生诉权仍停留在学理研究层面上诉权未能入宪，无法实现诉权保障与受。