深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角(上).doc

深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角()摘要：血对深圳原农村区域土地权属混乱、违法建筑量大而广、经济关系复杂的产权困局，城市更新跳出传统产权处 理逻辑，通过产权细分，将土地开发权进行一定程度的赋予与分离，重新整合不同利益主体之间的利益分配模式，借助于 市场化途径，将地方政府、开发商、集体和农民等不同利益主体放在同一平台，通过利益博弈构建合理的利益分配机制， 不仅保障了不同利益主体的利益诉求，而且将现状不能明确认定的土地权属关系捆绑市场和利益分享机制后，转换为清晰 的土地产权关系，突破了权利难以认定和交换的法律空间困局关键词：城市更新，开发权，产权的利益集团，利益博弈1现实背景深圳于2005年完成城市化转地后，成为全国第一个没有农村建制的城市，但城乡二元特征并未彻底消失土地由转 地前二元所有权异化为一元所有条件下国家所有权与集体控制权并存的新二元结构，并形成已出让的国有土地、政府储备 地、山林地园地、原农村"建成区土地等四大格局，其中，山林地园地因大部分划入生态控制线范困无法开发建设，而原 农村集体占用的大量低效利用土地因难以确权而无法高效整合开发根据深圳市土地利用总体规划，到2020年，新增建 设用地指标不足50km2,深圳今后必须通过存量用地开发满足发展建设需要。

在此背景下，全市约400km2的城中村用地成 为存量用地挖潜的重心，但这类用地权属混乱，历史遗留问题多，政府名义所有和原农村实际控制之间形成较大利益冲突, 陷入“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境「，严重阻碍了极其稀缺的土地和空间资源的再开发和再利用，尤 其是产权边界不清晰和难以确权使得反公地资源开发的困局更加难以破解为此，深圳探索通过城市更新和土地整备等 二次开发模式，全而盘活存拍:土地，尤其是城市更新，依托市场力量，通过构建合理的产权重构和增值收益分配机制，成 效较为明显2制度设计和解析城市化发展到一定程度，基于城市边界外拓的压力和资源约束以及城市层次提升的需要，必须对既定土地利用空间格 局进一步优化，通过城市再开发和再城市化，实现城市由量向质发展，满足经济社会转型和社区管理需要为了达到上述 目的，需要解决既定发展状态下产权整合重构及前期发展积累的土地增值收益的分配问题，为此，台湾地区通过建立都市 更新权利转换制度了，将土地所有权与开发控制权分离，通过权利转换和剩余索取权分配实现产权重构和不同参与者利益 保障问题借鉴台湾等地的经验，深圳于2009年出台了《深圳市城市更新办法》，成为目前国内唯一一个全面推进城市 更新政策建设的城市。

基木思路是通过产权细分，将土地开发权进行一定程度的赋予与分离，重新整合不同利益主体之间 的利益分配模式，建立共享机制并通过引入市场机制，实现主体间的利益协调，最终推动城市经济发展和城市化转型（图 1）图1城市更新利益共享机制设计示意图2. 1 土地增值收益分配机制建立——历史用地处置根据广东省三旧改造政策，纳入城市更新用地必须权属合法，但是深圳原集体企法用地和违法用地在空间上相可交错, 除部分己确权用地外，大部分用地实际上行使一种未经政府确认的法外控制权，如何处理好权益分配是首要难题深圳结 合广大城市更新地区土地权属特点建立了 “20T5”利益分亨机制具体为：城市更新范围合法用地和原农村历史违建用 地比例控制在7:3以内，针对30%违建用地建立利益共享机制，其中20%由政府收回纳入储备，80%由市场主体开发，且 80%用地中，须另外贡献15%土地优先川于建设公共基础设施由于30%的违建主体复杂，包括原集体、原村民及因隐性流 转而涉及的非原村民、其他企业单位或个人，且由此存在的基于合约、宗族管理或信任而形成的确权规则日成体系，具有 一•定的相对稳定性，对此，政府的介入反而增加了交易成木，内部化处理可能更有效率。

因此，政府要求原集体日行理清 更新地块内的经济关系后，完善土地征（转）用手续，并以协议出让进行开发建设，其分摊的建筑面积按公告基准地价的 110%计收地价，其中的10%用作对历史用地行为的处理值得注意的是：深圳城市更新制度将拆迁补偿交给用地主体解决, 实际操作过程中，30%的违建主体和合法主体一样，在市场上获得了相应等价的补偿可见，城市更新实际上是通过规划再一次做大土地增值收益的“蛋糕”，并建立一套利益分享机制，对增值收益进行 重新分配，重构原有土地产权关系，实质上是一种财产权的分离、解构、形规、再分配的过程七地贡献率可以理解为违 建主体的确权成本；交由市场完成的补偿，可视为政府国有化的代价支付当违建的处理路径在产权理论上得以解释后， 70%的合法用地将不再成为门槛2014年，深圳市修正《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》，允许40%的违建用地通过“20-15”分配法则处理后，进入城市更新2.2升发权的赋予与分离在经济快速发展的地区，集体之所以兴建大量“法外建筑”，原因在于集体不愿意用农用地价值的倍数价格实现所有 权转换的对价和获取土地增值收益，进而采取了与政府对抗的意愿表达城市更新对违建用地的利益分成机制，实际上是 提高了土地所有权转换的对价标准。

原集体和违建当事人获得了市场化补偿，实现了其土地所有权垄断地租获取的对价 国家作为土地所有者，“20%储备土地+15%公共基础设施用地”相比该宗地作为净地招拍挂出让价格的差值，可视为国家 对集体开发权的让步我国《土地管理法》构建了以建设用地审批管理为核心的管制体系，木质是对独立于土地所有权的开发权的管理和分 配1988年《土地管理法》的修订提出“集体土地使用权可以依法转让，具体转让办法由国务院另行制定”，但后续并 未制定集体土地转让办法，集体土地是否可以转让并无明确结论1999年《土地管理法》修订，更加注重规划和用途管 制，体现了 “涨价归公”的制度设计理念，实际上从法律角度确定了土地开发权的垄断归属但由于法律规定模糊及农民 利益保障受限，农民并不满足于以农用地的对价实现所有权转换，实际表现出对土地开发权的诉求，试图在既定法律约束 下，通过法外途径自行折现在中央政府更加重视保护农民财产权益的宏观制度背景下，构建利益共享分配机制成为顺势 之举，将集体违建作为存量资源纳入旧改，提高对价补偿，也有理可依土地开发权是独立于土地所有权的重大财富分配形式L城市化过程中土地价值主要取决于政府规划及周边基础设 施、交通状况、人口资源等外部性环境。

垄断和外部性的不停叠加，是现代土地所有权和开发权分离的经济学原理七在 城市更新过程中，血对违建难题，政府通过赋予与分离开发权，给予原集体和村民更多的土地开发权，可理解为城市建设 中的合理激励机制，客观上促进了所有权转化及城市开发从西方国家实践来看，土地开•发权既非国有，也非私有，不能 界定为政府和土地所有人之间分享的权利，而是一种社会相关利益方共享的权利政府通过规划和管制完成做大“蛋糕” 和切分“蛋糕”的过程，应该受到社会监督和相关制约城市更新借助市场化模式，将地方政府、开发商、集体和农民， 以及违建主体等不同利益主体置于同一平台，通过利益博弈构建合理的利益分配机制，有效保障了不同主体的利益诉求， 并将现状不能明确认定的土地权属关系捆绑市场和利益分享机制后，转换为清晰的土地产权关系，突破了权利难以认定和 交换的法律空间困局2.3利益博弈城市更新是深度城市化区域在社会经济转型和城市空间重构的大背景下实施的一个复杂的空间组织过程，利益分配与 协调是城市更新运行机制的核心城市更新过程表现为参与各方（居民、政府、开发商等）之间从各Il目标出发进行空间权 益博弈的过程（图2）,必须通过建立渐进式的利益平衡机制，以产权结构优化为基础、以更新过程的权力重构为核心，通 过多元化合作组织的架构和交互式的更新规划过程优化准入与谈判规则，以多样化的管制方式、激励手段和补偿机制保证 过程可控，实现利益共赢⑸。

2. 3. 1利益分化与利益集团的形成市场经济的发展产生了利益的多层次分化，因此政府需要通过完善制度设计引导和调控各类主体的利益行为，进行价 值和利益再分配资源配置并非靠行政力层层下达，而是由追求利益最大化的经济活动当事人根据市场信号进行成本收益 分析后作出抉择孔 经济发达地区因外部环境的变化而带来的巨大土地增值收益和分配空间促成了不同利益集团，这些利 益集团甚至一定程度上左右政府制度设计方向城市更新土地增值收益分配牵涉到地方政府、开发商、农民、拆迁户等多方主体的经济关系，利益平衡难度大，其利 益冲突的焦点集中在政府、开发商和产权人之间的规则性冲突、分配性冲突和交易性冲突L政府希望扩大土地储备来源, 获取更多的土地出让收益，解决征转地遗留问题；开发商则为了获取开发建设利润；原集体和农民希望获得较高的拆迁补 偿；违建拆迁户希望得到其建筑物投入的用地补偿；商品房购买者希望拥有高品质、低价位住房这些不同的利益需求构 成一个相互影响的利益循环，何个利益主体的利益博弈变化都会影响其他各方利益2.3.2理性博弈平台的建立在城市更新中，不同利益集团之间实际上是单独博弈陶然等认为可以通过理性博弈平台的建立和有效融资机制来提 升基础设施与公共服务，最终实现被改造地段的利用价值提升和完整产权组合％政府让原集体参与开发权收益，初衷是 通过村民内部自治，让集体对抗与其有利益关系的第三方，将外部成木内部化，以降低交易费用，但企业为加快开发进度, 一般采取快赔偿、快开发策略，根据拆建比实施补偿，结果政府主导的规则制定目标低于预期效果。

此外，巾于绝大部分 违建并未纳入更新范围，这种模式客观上影响了其他二次开发模式的运作，因此，从另一个角度而言，城市更新存在“市r筹码：市场谈判、资金投入、开发建设图2城市更新博弈机制示意图在城市更新过程中，开发商通过成本收益分析核算利润率，只有利润达到一定水平，才会推动城市更新开发商利润 直接取决于容积率、地价标准、政府收回土地数量、代建基础设施数量和拆迁补偿成本因此，在城市更新制度设计下， 形成了以开发商为核心纽带的利益博弈纽带开发商分别以容积率为筹码和政府进行博弈，以补偿标准为筹码和违建当事 人进行博弈。