乡土官员对区域经济与环境发展路径的影响.docx

    乡土官员对区域经济与环境发展路径的影响    雷平 曹黎明 赵连荣Summary 家乡人为官对本地的资源环境影响是什么？相比“政治集权，经济分权”等正式规制，这一重要的、具有浓厚中国特色的官员个人特征的环境效应问题被忽视本文从非正式规制视角，基于乡土官员对区域高能耗产业影响的实证研究，讨论了乡土官员对区域经济与环境发展路径的影响与传统直觉不同，乡土化官员并没有“为官一任，造绿家乡”基于官员替代这一准自然实验，发现官员替换对区域经济有短期促进影响，原因是其能短期刺激第二产业，但长期效应为负；研究还发现，相对官员替换无来源变化、以及官员替换外地化，官员替换乡土化会显著提升区域高能耗产业比重，但存在1～2年的滞后期2007年前后，我国环境规制出现重大改变，之前更注重经济增长，之后则显著增加了环境规制在本地官员考核中的比重基于这一正式规制演变，本文实证检验了乡土官员对区域高能耗产业发展影响的稳定性研究证实，正式环境规制的演进显著降低了来源无差异和外地化更替后的官员对高能耗产业发展的偏好，表现为回归系数前者由显著正相关转为不显著，后者由统计上不显著转为显著负相关本文重点关注的乡土化官员的高能耗产业比重回归系数在政策转变前后都是统计上显著为正，且数值在后期有较大幅度增加，呈现出超脱于正式规制变化的稳定特征。

为探索乡土化官员区域环境行为与直觉相悖的原因，本文引入市场化指数指标以研究其在不同市场化水平区域的表现，结果发现在市场化指数越高的地区，乡土化官员的高能耗产业促进效应越强这一结果显示对乡土官员行为的直觉认知与实证研究的冲突可能是人口流动性上升的结果，或者是旧的“熟人社会”瓦解与新的法制、信用社会治理规范尚未完全建立的冲突的结果Key 官员来源；乡土官员；非正式；规制；高耗能产业F062.9 A 1002-2104（2018）04-0163-14DOI：10.12062/cpre.20171201中共十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾加快生态文明体制改革，建设美丽中国，加大生态环境保护力度，改革生态环境监管体制成为新时代我国政府的重要任务作为中央集权的政府，我国政府集中力量办大事的能力和决心是不容忽视的1978年以来中国经济持续、快速增长的“中国经济之谜”已经逐步被国内外学者视为中国“政治集权，经济分权”规制的结果[1-2]已有研究不仅发现中国中央-地方政府规制的经济增长效应和社会福利与公共产品分配效应[3-5]，还发现了其环境代价，如对“污染天堂”“环境库兹涅茨曲线”等发展阶段与环境规制水平关系的研究表明，中国的地方政府存在为发展经济而牺牲环境的现象[6-8]。

官员个人特征选择是政府规制的重要内容，出生地是极具中国特色的个人特征，但相关研究少见发表本文的问题是：本地人为官，究竟会选择“金山银山”，还是“绿水青山”？1 文献综述与研究假设1.1 正式规制的区域经济和环境效应现有的“政治集权”和“财政分权”研究主要是在既定的行政层级和行政空间范围内，讨论对地方政府主要官员的经济和政治正式规制激励的区域经济和社会发展影响根据新制度经济学相关理论[9]，规制包括正式规制和非正式规制正式規制包括法律法规、各种政策规章、契约等，或者依托其运行的国家权力或组织机构非正式规制是相对法律等正式规制的概念，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等与非正式规制相比，正式规制是成文的、规范化表达的规制形式，如上文中提到的“政治集权，经济分权”就是典型的的正式规制安排财政分权”规制下，地方政府既有收入动机，也有能力采取各种措施促进区域经济增长张军[1]、傅勇和张晏[3]认为，分权、Tiebout竞争和向发展式政府的转型是中国在建设和改善物质基础设施上取得显著成就的重要原因，这使得中国在相似发展水平的国家和地区中拥有最好的基础设施财政分权”规制的招商引资、产权激励、职业教育与培训等效果及其对区域经济与社会发展的贡献可参见张军[1]、周黎安[2]等人的文章。

在促进区域经济增长和社会发展的同时，“财政分权”的负面效应也引起了学界的重视，这主要是为了短期政绩而牺牲区域的长期利益，包括对基础教育和民生的忽视以及产业结构高耗能和环境污染严重等[3，20]地方政府为了发展区域经济，竞相压低要素价格，放松环境规制以吸引资本和产业，来实现地方政府的财政利益和政治利益的执政行为已经为大量的研究证实[7-8，21]经过对俄罗斯、巴西等国治理效果的比较研究，学者们发现中央对地方正式规制不能单纯强调“财政分权”，还应重视“政治集权”[22-23]地方政府作为环境规制的重要主体之一，承担着来自中央政府的环境保护压力在我国目前的政治体制下，地方官员在政治晋升和增加地区财政收入的双重激励下需要平衡发展辖区经济和保护辖区环境之间的关系[24]为应付中央政府的环境规制要求，同时也减轻区域环境污染，学者们发现相邻区域间的环境规制存在复杂的空间相关性，一些高耗能、高污染的企业甚至产业园被布局于本辖区边缘的下风、下水口[2，25]容易引起上级政府干预的环境污染类型得到更好的规制Dan和Minjun[25]的研究证实，相对容易被观测到的水污染企业对政府环境规制的响应积极，大气污染企业对政府环境规制的响应在统计上并不显著。

1.2 非正式规制的区域经济和环境效应与正式规制相比，非正式规制根植于历史、文化传统之中，覆盖范围更加广泛、影响更为深远[9]Pargal和wheeler[26]较早引用非正式规制的理论研究了发展中国家的环境污染问题，认为正式规制和非正式规制存在替代性，当政府主导的正式环境规制缺失或强度较小时，将会产生许多团体与当地污染企业进行谈判或协商以达成污染减排的协议此后越来越多的国外学者开始关注非正式环境规制的重要作用，主要从企业污染行为的曝光、企业对其社会声誉维护的角度分析非正式环境规制对企业污染行为的影响如Tietenberg[27]发现，当正式性环境规制缺失时，会出现“社会公众评级”等能够控制污染的工具，这类社会舆论评价及其生态环境效应被视为非正式性环境规制的重要表现此外，学者们还进一步研究了正式性环境规制和非正式环境规制之间的关系，发现二者在空间上具有替代性，在效果上存在互补性整体看，来自政府的压力对企业的环保行为具有显著影响，但在正式规制薄弱的地区，正式环境规制在控制工业污染上的不成功使得非正式性环境规制显得更加重要[28]张平和张鹏鹏[29]发现随着正式环境规制强度的提高，会对污染密集型产业区际转移产生先抑制后促进的作用。

虽然可以减轻转出地的环境压力，却将污染转移到承接地，从全国整体考虑，这种做法并不能有效的减轻全国的环境压力此外，采取强制的环境规制亦即正式环境规制虽然激发了企业通过寻求创新等手段实现持续发展的活力，但也孕育了政企利益捆绑式的腐败温床，因此，中国产业结构调整在经历了政府和市场多种组合手段后，要想扭转正式环境规制带来的被动局面，必须发挥非正式环境规制的内在激励作用周海华和王双龙[30]的研究证实了非正式环境规制的治理效果，他们将社区居民对环境损害的申诉和控告、民众对环境污染的抗争、环保团体和社会舆论的压力、拒买企业产品等定义为非正式环境规制，发现我国非正式环境规制力量在过去几十年快速增长，相应的厂商对民众环保意见的重视程度日益上升，研究结论还表明非正式环境规制对绿色创新的影响小于正式环境规制，说明我国目前的非正式环境规制力量仍属微弱，未来环境的保护与监督不能再只是依赖政府的力量与环保团体的抗争与协商，而是要通过四面八方不同社会团体和社区参与徐圆[31]的研究证实了非正式性环境规制对中国工业污染排放强度的下降起到了积极的作用，但作用还远低于正式性环境规制，并进一步研究了不同类非正式规制的治理效果，如普通民众对环境污染的关注度有利于降低工业减排，而新闻媒体因为具有更充分的信息来源而对工业废水的减排起到积极作用。

1.3 乡土化官员及其环境效应在广袤的非正式规制领域，一个极具中国特色的非正式规制现象是地方政府官员的“异地为官”制度中央与地方关系问题是中国历史上绵延千年的问题，核心是中央所代表的整体利益与地方所代表的局部利益之间的协调与平衡在中央地方规制平衡中，官员来源起到了很重要的作用异地为官”制度古已有之《后汉书·蔡邕传》描述道：“初，朝议以州郡相党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临至是复有三互法，禁忌转密，选用艰难这是历史上第一次通过法律明文规定的异地为官制度[10]历经各朝各代的发展，“异地为官”制度在清朝达到巅峰状态，在河南内乡县，元大德八年（公元1304年）至清朝灭亡，历任一百八十多官员，无一人是河南本地人湖北枣阳县，明清两代可查的九十七位知县中，无一人是湖北人[11]到近现代，“异地为官”制度從正式规制逐步向非正式规制过渡，2005年《公务员法》、2006年中办《党政领导干部任职回避暂行规定》和2011年中组部、人力资源与社会保障部《公务员回避制度（试行）》虽然规定了公务员任免的职务回避、公务回避和地域回避，但主要局限于基层治理和关键岗位，在更广泛的领域并无明文要求如2005年《公务员法》规定了公务员的地域回避仅限县乡两级：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。

基于“经济增长速度锦标赛”假说，地方政府官员不仅存在横向的竞争，也存在纵向的竞争，即不同届官员之间的经济增长速度竞争[5，33]已有的研究发现，官员更替会在短期内对区域环境质量有负面影响，且随着官员任职时间延长，负面影响会呈现先下降后增长的U型特征[34]从不同区域等级和空间角度开展的研究都发现，官员的任期与区域经济增长率之间呈现先上升后下降的倒U型关系官员任期和区域环境质量之间的关系，以及官员任期和经济增长率之间关系的研究成果形成鲜明对比，从资源环境利用角度揭示了中国地方政府促进区域经济增长的机制[1，35-36]王贤彬等[37]指出新上任的官员需要在任期内树立与前任官员不同甚至是更为突出的政绩，因此，新任官员可能为了招商引资而降低环保门槛、引进污染项目，或者包庇企业的污染行为，甚至干涉环保部门的执法此外，更替后的地方官员需要一定时间适应新的岗位和新的工作环境，即使新任官员有实施新政策的诉求，也需要经过一定的时间将政策成功推广后才能够产生效果[37-38]通常认为，乡土官员会更重视区域利益，而外来官员由于权力来源和利益关系，会更重视中央和全局利益，这是历代实施“异地为官”制度的出发点。

直观上，乡土官员在当地为官，会更注重本地长期利益以获得官声和家族声誉，但已有的研究并不支持这一观点熊波[39]研究发现，官员的交流有利于流入省区环境保护事业的发展且正向效应显著，这种正向效应在短期并不显著，但长期结果十分显著此外，陈雪梅和王志勇[40]发现官员的历练或交流有助于降低地方生产总值能耗龙硕和胡军[41]、张俊和钟春平[42]发现“政企合谋”是引起各地区环境恶化的重要原因缓解中国环境污染问题的重要举措之一就是通过监督机构或公众的双重监督，降低中央和地方的信息不对称，防止政企合谋[41]官员异地交流在客观上打破了地方官员与企业之间的“利益链”，降低了“政企合谋”发生的可能性，从而抑制了自然环境的进一步恶化[42]基于地级及以上城市数据，梁平汉和高楠[43]分析了地方领导任期和法制环境对环境污染水平的影响，发现地方政府和污染企业之间的“政企合谋”是导致环境污染难以治理的主要原因，而地方官员的稳定性和较差的法制环境又是导致“政企合谋”的重要原因，地方领导职务变动会打破旧的合谋关系，从而改善生态环境在解决方案上，梁平汉和高楠[43]侧重正式规制的作用，认为人事调整的治理效果受到当地法制环境的影响，因此他们强调加强污染治理的长效机制是法制建设和制度完善，而不能。