我国网约车监管问题研究分析 公共管理专业.docx

我国网约车监管问题研究摘要：网络约车经营活动主要是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动，是大数据时代背景下“互联网+”的代表性新生事物，影响范围极广本文运用了实证分析、语义分析、逻辑分析等分析方法，对我国网络预约车监管中的不足展开论述，围绕立法上的许可设定权、授权地方许可两方面进行质疑和分析，梳理执法中涉及的数量管制、户籍限制、市场定价等问题，论述其中的不足，在了解域外的监管模式后，提出适合我国当前社会背景的监管模式与立法建议，改善执法环境重点结合《行政许可法》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及其他规范性文件的部分条款展开讨论，结合当下实际情况，具有一定的现实意义同时，希望从此使网约车驶上健康发展之路关键词：网约车 监管 设立许可目录摘要 I引言 1一、网络预约车的现状 1二、网络预约车监管中存在的主要矛盾 2（一）网络预约车的数量管制 2（二）司机的户籍限制 4（三）网络预约车车辆准入的条件 5（四）网络预约车的市场定价 6三、域外网络预约车的经营模式与监管 7（一）不同国家网络预约车的运营模式 71、美国对网络预约车监管模式 72、德国对网络预约车的监管模式 8（二）国外网约车监管模式对我国的借鉴 9四、网络预约车监管问题的完善 10（一）设定许可的立法规范与建议 10（二）取消基于数量控制的特许经营制度 11（三）建立和完善统一的出租车辆与驾驶人员准入制 12五、结论 12参考文献 13引言随着时代的变化与发展，互联网开始广泛运用到社会的各个领域，也促使了新事物的产生。

在这样的背景下，以滴滴为代表的网络预约车从2014年开始登上了历史的舞台，出现在了大众的眼里，传统的出租车行业面临了前所未有的挑战，全国各地区也出现了抗议罢工的社会现象为了维护社会稳定和规范化管理网络预约车，2016年7月14日经交运部第15次部务大会讨论，随后又经国家信网办、工信部、质检总局、商务部、公安部等职能机构的审核批准，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）于2016年7月28日在全国范围内得以公布，并于当年的11月1日面向全社会进行实施笔者在整合梳理了国内专家学者的研究成果后，对比域外网络预约车的监管模式，认为我国网络预约车的监管在当前社会仍然存在一定问题，通过提出自己的建议，拟解决或弥补立法和执法上的不足之处一、网络预约车的现状网络预约出租车的发展，是对出租车服务方式的补充与完善，同时也是对巡游出租车市场垄断地位的颠覆根据《暂行办法》第二条第二款的规定，“网络约车经营活动就是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动早在2012年，以“滴滴”为代表的网络预约车率先出现在我国的北京和杭州两座城市，从最初的打车服务，到后来的预约两至三天后的打车业务，接着又出现了顺风车、拼车、快车等拓展业务，随之席卷各大城市，极大地改变了人们的出行方式，提供了更为便利、优质、高效的服务，广受社会各界人士好评。

《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》由我国国务院制定并对外颁布的，该意见强调，在城市整个交通运输系统中，出租车是其重要组成部分，它不仅能够为社会大众的出行带来方便，而且还是对公交系统的有益补充金志刚、张欣平.为网约车“做规矩”应加大力度[N].新民晚报，2016（10.7）而无论是网络预订、还是巡游，都属于出租车服务范畴对于政府来说，为了对交通结构进行优化，在对公共汽车进行足量配置的前提下，应当配置一部分可满足城市需要的出租车要完善出租车服务的方式，使网约与巡游同时出现同步发展，以便于适应社会大众需要，提供差异化、多样化、优质化的服务由此可知，上述意见的出台为网络预约出租车做出了新的定位，使其生存和发展得到了制度保障，这既是交运系统“互联网+”运营模式的典型代表，同时也是交运系统供给侧改革的具体表现杨红岩.专车要走远，当有法治匡扶[N].中国交通报，2015（1.15）网络预约车的出现，对传统的出租车行业造成了极大地冲击，全国各地的出租车司机不同程度上先后发出了“反抗”的声音在重庆、湖南、河南、山东、辽宁等地均发生了传统出租车司机罢工的现象2016年6月2日，西安市钟鼓楼附近聚集了大量的出租车，地处市中心，严重影响了交通秩序，造成拥堵。

据交警称事情的原因正是因为出租车司机联合抵制网络预约车网络预约车像雨后春笋般迅速发展，也逐渐暴露出了自身的问题近几次网络预约车的事件中乘客被骚扰、恐吓、辱骂甚至抢劫、强奸暴力犯罪，其中受害人又以女性居多，触目惊心的事件引起了人们的担忧据统计，2015年深圳市网络预约车共发生违法事故75.6万宗，上报涉3653宗，存在司机疲劳驾驶或带病工作的情况，甚至有司机在载客途中猝死1随着事件的频发，各地政府也开始介入监管沈阳市交通局曾在2014年10月表示“滴滴”专车属于非法运营的黑车，南京市管理部门也在同年11月声称私家车、挂靠车等非汽车租赁企业所属车辆，不得提供有偿汽车租赁经营这种消极的遏制发展并不能从本质上解决网络预约车和传统出租车之间的矛盾，并不能有效缓解网络预约车带来的社会问题及安全问题，也不利于新生事物的发展，与“互联网+”的时代背景相违背，不符合历史发展的潮流和现代化趋势网络预约出租车是一种新生事物，发展历程并不长久，如何通过相关的法律规章对其发展进行合理的规制监管，才是当前社会应当重点关注的问题和解决思路二、网络预约车监管中存在的主要矛盾随着《暂行办法》的出台，北京、广州、上海、深圳发布了网约车地方细则，随后几天，杭州、重庆、天津等也相继颁布了各市具体的规范性文件。

虽然具体内容不尽相同，但整体上都提出了相似的规范思路，如车牌、户籍、车辆等方面，引起了极大的社会争议和关注笔者就其中较有争议的几个方面进行如下梳理和思考一）网络预约车的数量管制为了对网约出租车服务模式进行规制，一定区域内的人民政府必须加强对网约出租车牌照的管理，不仅要对其数量有所限制，还应当对发放环节进行规范《暂行办法》第十三条明确规定：“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定该条规定为各级政府对网约出租车牌照的管理提供了法律支持现实中对于如何管制网约车牌照存在着很多争议，当然，这些争议是从立法的角度展开的之前，针对该项管制，兰州市政府提出通过立法手段对本市网约车牌照做出不大于3000个的设定舒圣祥.如何看待网约车车主的“前科”[N].法制周报，2016(3.31)对网约车来说，对其牌照进行数量管控，可以称作“行政特许”，或者“有数量限制的行政许可”《行政许可法》第十二条第1项中没有涉及到数量限制，同样，该条文的第3、4、5项仅仅对资格许可进行了说明但是该条文的第2项却暗含对数量限制做出的论述6该款项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项……”其中，所提到的“特定权利”可以说是一种“行政特许”。

行政法中对有数量限制的条款很少见，目前业内主要聚焦于可否基于现行法律框架，制定出网约车车辆有数量限制的行政许可显然网络预约车并不属于自然资源，更不属于公共资源，也不符合公共利益的范畴另外，《行政许可法》第十三条第二款对不设定行政许可的条件进行了厘定，指出“公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决因此，本文认为从这个层面来看，严格的说网约车当然也不应归为“行政许可设定”范畴但是，如果仅仅以《行政许可法》第十二条、第十三条为依据，来探讨是否应当对网约车数量管制设定行政许可似乎不够妥当因为第十三条中明显使用了“可以不设”这个词，这就说明，在某些情况下如果设立了这种行政许可是可以得到法律支持的十二届全国人大一次会议于2013年3月14日颁布了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，同时还对《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《改革方案》）做出了批准该方案认为对于市场竞争体系能够自行调节、其他社会机构或法人公民能够独立决定、通过强化行政管理或事后监管，行政部门能够自行解决、行业部门能够实现自律管理的项目不予审批，并将对产品和生产经营活动的许可做到最大限度地减少，同时将适用于认定各种组织及其行为的非许可审批控制在最小化沈福俊.部门规章为什么没有行政许可设定权[J].政治与法律，2005（6）。

由于得到全国人大的研究与通过，因而《改革方案》具有较强的法律效力所以本文认为，先行推出的《行政许可法》中关于“可以不予设定行政许可”的规定在《改革方案》中得到了强化，后者明显在强调“应该不设立”总的来说，将《改革方案》与《行政许可法》第十三条、十四条充分融合到一起，便会产生具有法律效力的管理规范，并且以《行政许可法》第十二条来设立行政许可若对数量控制设定行政许可，必须既要满足属于公共资源配置、自然资源开发利用以及关乎公共利益的特殊行业市场准入项目的范畴之条件，又要满足不属于市场竞争体系能够自行调节、其他社会机构或法人公民能够独立决定、通过强化行政管理或事后监管，行政部门能够自行解决、行业部门能够实现自律管理的项目范畴之条件张冬阳.专车服务：制度创新抑或违法行为[J].清华法学，2016（2）实际上，对数量限制设定行政许可，有助于对网约车领域市场准入体系的规范，并且还有助于通过采用其他行政管理手段来解决该行业中存在的问题因此，尽管网约车车辆数目限制的行政许可属于《行政许可法》第十二条第2项的范畴，而且不属于第十三条的范畴，并且按照《改革方案》的相关规定，这种行政许可的设立是得不到法律支持的，但是在现实中出现的不足和弊端可以采用其他行政途径进行解决。

从“最大限度地减少”可以看出，《改革方案》对于行政许可的设立抱持着小心谨慎的态度《行政许可法》第十二条第2项提到了“公共资源配置”，而网约车营运活动则涉及到对城市道路资源的利用，故关于其数量限制行政许可的设立可通过这点从法律上寻求到一定的支持二）司机的户籍限制《暂行办法》以“宽入”的标准对网约车驾驶员资格做出了要求关于准入条件，该办法第十四条规定，只要是没有暴力犯罪记录，具有3年以上驾龄，没有酒驾史吸毒史，没有出现过危险驾车行为或交通肇事行为，而且连续三个记分周期内的累计积分未达12分的行为主体，都可以申请从事网约车营运活动另外，该条款还强调，对驾驶员做出营运准许时，还应当考虑当地政府制定的其它规定，由此可以得知，在网约车市场准入这个层面，地方政府可以参与其中《行政许可法》第十五条第二款规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场而部分地方细则限制驾驶员户籍的规定，明显直接违反了《行政许可法》的该条内容例如北京、上海、天津要求司机为本地户籍；深圳则是要求司机为本地户籍或深圳经济特区居住证；杭州规定驾驶员为本市户籍或在本市取得《浙江省居住证》6个月以上。

众所周知，一个城市的流动人口年龄主要分布在20-45岁，据国家卫生计生委组织调查分析，2013年流动人口的平均年龄为27.9岁,2015年为29.3岁，很多城市中外来人口能占到总人口数量的一半甚至一半以上张效羽.互联网租约规章立法中若干法律问题分析[J].行政法学研究，2016（2）网络预约车的该项规定不仅限制了外来人口的就业渠道和工作方式，虽然保护了本地人口的就业资源。