论我国行政法律制度发展和完善.doc

论我国行政法律制度发展和完善 一、改革开放以来我国行政法的发展历程 回顾改革开放以来我国行政法发展所走过的历程,大致可以分为三个阶段 第一阶段是从1979年到1988年以重建行政权立法为重点阶段 改革开放之初,为了使被破坏的各级国家行政机关尽快恢复运转,使混乱的社会秩序尽快恢复稳定,国家在立法方面需要优先考虑的是制定出一系列有关国家政权组织和维护社会秩序方面急需的法律,而首要任务是根据新的形势制定一部适应新时期需要的新宪法因此,在这一时期,对行政法发展具有重要意义的立法有:一是1982 年新宪法的颁布实施,二是制定了国务院组织法和地方组织法同时,也制定了一批有关行政管理方面的法律在这一阶段,我国的行政立法主要是有关行政机关组织和行政管理方面的法律,侧重行政机关的重建和对行政机关权力以及相对人权利的确认与维护 这一阶段行政法发展的主要成果是:恢复了行政机关领导人员的选任制;建立了民主集中制下的行政首长负责制;确立了领导人任期制和限任制;建立了审计制度;恢复了行政监察制度等等 第二阶段是从1989年到1996年以加强行政监督立法为重点阶段。

行政权是一把双刃剑,它既可以为维护公民权利和利益服务,又可能侵害公民的权利和利益因此,为了保护公民权利和利益,对行政权既要提供法律保障,又要加强监督制约所以,当行政权重建工作基本完成后,全国人大及其常委会即着手研究制定有关监督制约行政权的法律经过几年的努力,1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过了行政诉讼法,这标志着我国行政法治建设的重心已经从重建行政权向规范、监督行政权转变 这一阶段行政法发展的主要成果是:建立了行政诉讼制度、国家赔偿制度、行政复议制度、公务员制度,等等并明确提出了依法行政原则,使之成为我国行政法和行政机关行使职权的一个基本原则 第三阶段是从1996年至今以加强程序立法为重点阶段 行政诉讼法的颁布,对行政机关提出了更高的要求 特别是程序违法无效原则的确立 使行政程序立法显得更加迫切为此,全国人大常委会从1990年开始着手研究制定规范行政程序方面的法律经过几年努力,1996年3月八届全国人大四次会议审议通过了行政处罚法这部法律的颁布实施,标志着我国行政法治建设又进入了一个新的阶段,即从对行政权进行事后监督到进行程序控制阶段。

之后,又陆续制定颁布了行政复议法、行政监察法、立法法、治安管理处罚法、行政许可法等一批规范行政程序的法律,国务院也先后颁布了许多规范行政程序的法规 这一阶段行政法发展的主要成果是:建立了行政听证制度、告知和申辩制度、公正公开原则、政府采购制度;完善了程序违法无效原则;强化了行政监察权威;改革完善了行政许可制度等等 二、我国现行行政法制发展的特点 我国行政法的发展有其自身的特点,西方行政法是在市场失灵的情况下,由政府介入社会而形成,而我国行政法恰好相反,是在政府失灵的情况下,退出社会,而与社会相互界定各自领域而形成的,其发展更具有与西方迥然不同的历史进程,具有自己的特点: 1、因政府与政党、国家与社会相互界定各自领域而形成行政法 我国原来是传统的社会主义国家,在经济上实行计划经济体制,在政治上实行党政不分的政治体制在这种社会主义的体制下,虽然宪法上对国家机构作了分工的规定,也有立法机关、行政机关、审判机关等之分别,但计划经济的体制使得国家权力渗透了社会的方方面面,而党政不分的体制使得国家的权力为党的各级组织所行使,而党组织的权力却集中于党委书记身上,下级党组织必须服从于上级党组织,下级党委书记必须听命于上级党委书记。

所以,所有的国家权力被赋予党中央主席手里,在地方,各级的党委书记就是绝对无误地执行中央意志和命令的行政长官在这种社会主义的体制下,显然不需要法律来治理社会, 当 时制定了许多政策,用政策来治理国家即是人治的表现,其制定往往是由领导层的几个核心人物做出,其执行具有极高的灵活性,能根据不同的具体情况而加以解释 我国自改革开放以来,着手进行政治体制和经济体制的改革国家提出实现四个现代化的口号,开始向现代化社会转型,在对国家的治理上,从依靠政策向依靠法律转变,从人治开始向法治转变我国的行政法的发展就是在这种背景下展开的通过政治体制和经济体制的改革, 进一步理顺了党政关系, 并且政府从社会中超脱出来, 政府和社会各自界定自己的领域, 这种界定的方法在法律上便表现为行政法 2、因权力机关和审判机关相互分工而形成行政法 我国实行人民代表大会下的各种国家权力分工合作的制度, 人民代表大会是人民行使主权的地方, 我国的行政机关即是各级人民政府, 是各级人民代表大会的执行机关, 人民代表大会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项, 制定本行政区域内的有关决议, 交由本级人民政府执行。

政府行使的只是行政权, 其本意是一种执行法律的权力, 在现代行政法的制度下, 行政权得到了扩张, 还拥有制定法律法规的权力原先的依法行政, 所谓法指的是议会制定的法律, 立法权属于议会, 现在却向行政机关转移, 行政机关不仅获得自主性立法权外, 还可以获得议会的授权立法 在我国目前的行政法框架下, 法院对行政权的监督仅限于对具体行政行为, 但从宪法上看, 在一府两院向权力机关负责的体制下, 法院、检察院和政府都从属于同级人大常委会, 其宪法地位是平级的, 法院就不能根据行政机关制定的抽象行政行为来审查其具体行政行为, 这样起不到审判权对行政权的监督作用所以, 必须扩展我国目前的行政诉讼的受案范围, 法院不仅可以审查规章以下的抽象行政行为,即在广义的法律范畴之外的规范性文件; 根据宪法原理, 法院应当还可以审查政府规章、部门规章以及国务院的行政法规行政权之行使, 无论表现为具体行政行为, 还是抽象行政行为, 权力机关可以监督, 审判机关也可以监督但只是监督的方式不一样, 权力机关的监督是采用撤销的方法, 而审判机关则是不加以适用, 但无撤销之权如果权力机关的监督在前, 即人大常委会对抽象行政行为做出撤销的决定后, 那么, 法院对行政案件的判决应当以此为依据; 如果法院的判决在前, 人大常委会作出撤销的决定在后, 那么, 此撤销的决定不能溯及既往, 而只能要求法院以后的判决以此为依据。

3、由行政诉讼和行政复议相互配套而形成行政法 政府与它所属的工作部门是领导和被领导的关系, 所以具有一种天然上的监督权宪法规定国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章(宪法第89条), 规定县级以上地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门不适当的决定(宪法第108条)宪法第89 条和第108 条规定由政府监督政府所属工作部门的行政权之行使, 因为是一种从属关系, 固然能起到监督的作用, 但政府所属工作部门涉及到的行政业务具有极高的技术性和专业性, 政府的监督是力不从心的; 或者在海关、金融、国税、外汇管理等垂直领导的行政工作部门中, 政府是无法监督的1990 年建立起来的行政复议制度弥补了这个缺陷, 即在行政机关的上一级行政机关设立行政复议机关, 受理公民对行政机关具体行政行为不服的复议申请, 这里所谓的行政复议机关, 在大多数的情况下指的是政府所属工作部门, 少数情况下指的是各级政府 三、对于完善我国现行行政法律制度的几点建议 从总体上看,我国现行行政法律制度还存在着许多不尽人意的地方,需要进一步的完善为此,提出以下几点建议,以期对立法和实践有所助益。

1、行政法制观念的进一步更新 行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性如果没有正确的思想观念指导,既不可能推出我国行政法治发展进程所要求的制度创新,而且有了科学适用的行政法律制度也不可能得到正确实施尽管一个社会的行政法制观点具有相对的稳定性, 但它不可能一成不变, 当行政法制观念改变了, 具体的行政法律制度也将由于失却社会正当性而迟早被新制度所取代我国行政法制观念的进一步更新主要表现在法治意识的提高和平等观念的加强1)、建立法治政府,对于国家行政机关的工作人员应该掌握依法治国基本方略,树立行政法治观念,依法办事公民、法人与其他组织必须强化守法意识,不做违法的事;树立参与意识,积极地依法参与立法、执法;具有权利意识,能够通过行政复议与行政诉讼等法定救济途径维护自己的正当权益2)、强化平等意识平等观念行政法曾经被视为一种不平等的法,不平等观念在传统行政法制中占有主导地位随着世界各国民主、法治的进步,这种观念日益受到挑战我国宪法规定:“法律面前人人平等”,宪法中的“人”,不仅指公民,还应当包括经济主体和行政机关,这就决定了行政机关和相对方之间的平等,符合宪法原则的要求。

当然,这种平等表现为总体上法律地位的平等 2、逐步从国家行政法向公共行政法转变 伴随着经济和社会的进步,公共行政的发展,势必对以国家行政为主要调整对象的传统行政法范式提出挑战,最终转变为以公共利益为中心的公共行政法范式目前,我国行政法主要调整国家行政机关的行政行为,这是与我国长期以来形成的“行政国家”“全能政府”紧密相联的随着市场经济体制的建立,行政国家正在向法治国家转变,全能政府正让位于有限政府,过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动,与一般民事活动不同,而与行政活动具有更多的相似性,因此不应由民法调整,而应由行政法调整比如,律师协会对律师、学校对学生、医院对医生的惩戒行为,如果由民法调整,起诉到法院适用民事诉讼程序,采取谁主张权利谁举证的原则,显然不利于律师、学生、医生权利的保护因此,把这些纳入行政法调整范围,将是今后行政法发展的一个重要趋势 3、建立行政立法过程中的意见表达和整合机制 制度经济学认为,只有受制度约束的成员对制度达成基本共识时,制度执行、监督和惩罚的成本才可能最小化。

协调行政立法与执法关系,是当前行政法治的一项难题执法难”的表面原因是执法力度不够或者公民素质差,深层原因是执法与立法关系的割裂法律规则在逻辑上的运作效果完全取决于主体之间的沟通、观念的重叠共识和行动配合,没有各方参与制定的行政规则将加大执行成本且不产生绩效立法是一种聚合个人利益的公共产品,如果利益竞争已经市场化,利益在立法过程中的表达机制没有理由不开放行政法律制度创新的维度之一是,利用先进国家自发积累的制度信息进行创造性模仿,比如,引进美国行政立法程序的两种模式: 通知—评论模式和协商制定行政规章模式 4、建立正当行政程序 在法治视角里,法律程序是由主体做出行为的步骤、方式、时间、顺序构成的行为过程;在民主和主体性的视角里,法律程序是指主体决策的透明性和参与性,法律程序就是关于主体决策的对话和沟通的动态机制正当程序要求政府不得专横、任性地行事,只能按照既定的、正规的程序行事,并以此贯彻公正性正当程序是政府在剥夺生命、自由、财产之前必须遵循的程序,以保证政府施加行政管制或者惩罚的过程公正性,即强调“外观正义”程序性的正当程序的基本要素是: (1)政府的某项行为将影响你的生命、自由和财产时必须给予通知;(2)受到利益影响的人被给予听证的机会。

在最低限度上,听证应当包括一个评论和听取证据的机会 5、完善权利救济制度 “救济”是指私人权利受到私权或公。