行政调查论文--行政调查的内涵、边界及法律规制.doc

行政调查的内涵、边界及法律规制【论文摘要】行政调查制度研究在我国不够系统和规范，特别是在行政调查的内涵和性质方面，学者间存在较大争议不同的行政调查理论对行政调查的内涵、边界及法律规制的界定有很大差异笔者认为，行政调查是行政程序中的一般性制度，并对行政调查的边界及法律规制进行了相应的研究关键词】 行政调查的内涵 行政调查的边界 法律规制一、行政调查的内涵（一）国内外学者对行政调查概念的界定界定行政调查的概念是研究行政调查制度的前提然而，关于行政调查，学界有不同的认识在英美法等国家，行政调查往往被视为行政机关取得信息的一种技术手段，是一种辅助性的行政行为；在大陆法国家，行政调查往往被视为行政机关为作出有关行政行为（与其联系、决定的行政行为）搜集信息的一种程序活动，亦即一种程序性的行政行为莫于川教授认为：“行政法上的调查是指行政主体查明案件事实、获取证据的活动除当场作出行政行为的案件外，调查是行政程序的必经程序行政机关为实现一定行政目的，在启动行政程序之后、作出行政决定之前，依职权进行的收集资料、调取证据、查明事实的活动莫于川：行政法与行政诉讼法[M]，京，科学出版社，2008年版第187页。

中国大陆、台湾地区和日本等国的学者对行政调查概念的认识主要有以下几种：1、行政调查是行政机关为达成特定行政目的, 对特定行政客体所作的收集资料的活动, 是行政法中不可缺少的行政辅助手段2、行政调查是行政主体为获取有关证据或其他信息, 依法向被调查人收集各种资料（文字、录像、口头）的行为3、行政调查是对各种形态的行政机关对私人所为的各种情报收集活动的总称4行政调查是行政主体对相对人进行信息了解、情报收集的行为5、调查是指行政机关在具体行使法律授予的权限时, 为判断能否行使该权限而进行的事实调查或资料收集的活动杨海坤、郝益山，《关于行政调查的讨论》，载行政法学研究，2000年第2期国内外学者对行政调查的概念没有统一的认识，对行政调查的定位有争议，与相关概念区别不清，这就给行政调查制度研究的重大障碍学界对行政调查的认识虽然不一，但是也取得了某些共同的认识首先，行政调查的主体都认为是行政主体，但是对行政主体范围的认识却又有些不同有的学者认为，行政调查的主体应该是广泛的行政主体，包括国家行政机关、法律法规授权的组织和受委托的组织有的学者认为行政主体仅仅限于国家行政机关其次，行政调查的内容都认为是为行使职权或者做出行政行为时进行的信息、情报收集活动。

因此笔者认为，行政调查是行政主体为了实现行政职能而进行的与行政行为有关的信息搜集活动，是行政程序的组成部分二）行政调查的性质1、国内外对行政调查性质的认识行政调查制度是行政程序的组成部分，然而国内外学者对行政调查性质的认识也是不一致的，总结起来有以下几种：英美法系国家通常将行政调查看作是行政机关取得信息的一种技术手段、措施，英国的行政法认为行政调查是行政程序上的一个步骤英国的行政程序一方面要遵循普通法上的自然公正原则，另一方面，制定法中又往往规定一些程序，其中最重要和使用最广的是调查程序 王名扬，英国行政法[M].北京大学出版社，2007年12月第1版第136页大陆法系国家则往往将行政调查看作是行政机关为与其所联系、决定的行政行为收集信息的一种程序活动，即一种程序性的行政行为 参见皮纯协主编：行政程序法比较研究，中国人民公安大学出版社2000 年版，第501页我国多数学者认为行政调查是一种事实行为，即行政主体在行政管理过程中基于行政职权而作出的与行政相对人实体权利无关或只涉及相对人程序权利义务的行为也有学者认为行政调查是一种程序行政行为或中间行政行为杨海坤、郝益山，《关于行政调查的讨论》，载行政法学研究，2000年第2期。

有学者认为，行政调查属于一种行政行为，而且广泛地存在于行政机关的各种行政活动中把行政调查作为一种独立的行政行为研究主要有三个原因，第一，行政调查在不做出具体行政行为时，行政调查不会被其他行政行为吸收第二，许多国家和地区的程序法也将行政调查做出独立的规定，是做出具体行政行为的前提第三，行政调查与人权保护密切相关，如果行政调查被其他行政行为吸收，那么就不需要研究行政调查与人权保护的关系了王麟，《行政调查中权力的可能边界》，载法律科学（西北政法学报），2008年第6期另外，有学者认为，行政调查是兼具程序法和实体法意义的一种行政行为，行政调查权力的存在和行使不能仅关注静态的行政行为, 还应重视对动态行政过程的考察，应从行政职能的实现方面来研究行政调查的性质行政调查不是一个单一的、孤立的、静止的行为类型, 而是一个不断运动、相互关联、具有承接性的动态过程，行政程序的每一个程序环节和阶段都具有特殊的法律意义, 需要遵循不同的法律规则行政调查是动态行政程序中的一个程序环节，不能单纯用传统的静态行政行为的理论来研究行政调查，而应把行政调查放在行政程序这一过程中去考察，准确完整的把握行政调查的内涵和实质。

周佑勇，《作为过程的行政调查》，载法商研究2006年第1期，总第111期2、行政调查性质的确定学界对行政调查性质的认识不同，造成了行政调查的内涵、程序、形式、法律后果及救济方式的不同因此有必要对其作出明确界定，认清行政调查的本质1）不能将行政调查认定为行政行为行政行为是指行政主体行使行政职权，作出能够产生行政法律效果的行为把行政调查的性质认定为行政行为的学者，提出的三个理由都是逆向作出的推定，并不能从理论上让人信服首先，行政调查的主体并不一定限定在传统行政法意义上的行政主体广州公安机关于2004年号召市民拍摄交通违法照片给公安部门，查证属实将给予行政奖励，后来因广州中院的否定判决撤销了这一举措但是行政调查通过行政机关的授权行为授权给公民是否合法，能否成为行政调查的主体，本文在下面部分将详细探讨这充分说明了行政调查的主体并不严格限制于传统的有行政管理职能的主体其次，行政调查并不必然产生法律后果也就是说，很多时候行政调查并不必然能够引起行政法律关系，导致行政主体作出行政行为如果一个“行政行为”不能产生法律后果，那么将它归结为行政行为就缺乏理论的支持再次，不作出具体行政行为时行政调查不被其他行政行为吸收，这实质上只是说明了行政调查行为可以独立存在，并不能说明行政调查是具体的行政行为。

许多国家的行政程序法将行政调查独立规定，是行政行为的前提，这正好说明了，行政调查只是行政行为的前置程序，不是独立的行政行为研究行政调查与人权的关系也不是行政调查是行政行为的借口，将行政调查视为行政程序的一部分也需要研究行政程序与人权的关系，就跟研究听证制度与人权的关系一样因此学者将行政调查的性质界定为行政行为是无理论支持也无实践能够证明的，这种认识是错误的2）不能将行政调查行为当做是一种事实行为所谓事实行为是指行政机关在管理活动中作出的对相对人实体权利无关或只涉及相对人的程序权利义务的行为这就指出了行政调查在本质上并不涉及相对人的实体权利，只涉及相对人的程序权利义务，但这种观点把行政调查视为一种事实行政行为有些欠妥因为行政事实行为具有行政性、不能产生、变更或者消灭行政法律关系、可致权益损害性的特性，如果我们认为事实行为不产生行政法律关系，那么我们在行政调查的司法救济时就会缺乏理论支撑，因此这种观点有失偏颇3）不能将行政调查当做一种中间行政行为或准行政行为，所谓中间行政行为是指行政主体对某一事件尚未最终处理完毕时所实施的各种行政行为中间行政行为的认识也一定反映了行政调查的性质，行政调查确实是在行政主体尚未处理完毕事务时所实施的行为，但中间行政行为并不能准确反映行政调查的性质。

准行政行为是学术界对这一类行为的界定，但是对准行政行为本身这一概念就有争议，而且准行政行为是在传统的静态行政法研究范式下产生的，所以不能准确表明行政调查的性质（4）行政调查属于行政程序，是行政程序的一般性制度对有的学者认为是程序行政行为，笔者认为不够准确所谓程序行政行为是指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称，它直接产生行政程序法律关系，引起该行政程序的运行，并对行政实体法律关系产生间接作用或影响这种认识受传统静态的行政研究范式比较大，不能够准备表述行政调查的性质把行政调查作为行政程序的一般性制度是基于行政过程论的视野，将行政调查定位于行政过程中的一般性制度，这是对行政调查性质比较准确的认识首先，行政调查是一个动态的过程，它存在于行政主体为一定的行政行为所进行的证据、信息搜集活动它是一系列行政主体为实现行政目的而进行的行为，是动态的、多方面的、多层次的，不是单一的、静止的、片面的行为，因此不能用传统的静止的行政法视野去认定行政调查的性质其次，行政调查是行政程序中的一般性制度，是行政程序的组成部分行政调查广泛存在于行政管理活动中，行政主体作出行政行为之前必定要掌握符合法律规定的证据和事实才可以依法作出下一步的行政行为。

在形成行政行为时具有基础性作用和普遍性价值意义，它具有相对的独立性，但又与行政行为具有密不可分的关系，因此将行政调查视为行政程序的一般性制度是符合行政调查的性质和本质的二、行政调查的边界探讨行政调查的边界是为了更好地认识行政调查这一制度，我们要正确合理地界定行政调查的权力界限，明确行政调查的边界，以为行政主体进行行政调查提供理论帮助行政调查应该着眼于公民权利的保护和行政职能的实现两方面，一般而言，行政法主要是为了限制行政权而存在的，因此学者在研究行政行为时，或者说研究行政法时往往是挖空心思，提出各种行政法律原则，构建复杂的制度，形成多种行政法理论，来限制行政权保护公民权利行政调查作为程序的行政行为，是构成行政程序的一般性制度，那么行政调查的目的就是实现行政管理职能维护社会秩序，促进社会公平，保护和发展公民权利我们在研究行政调查制度时应当把行政权能的实现作为行政调查的重要任务一）行政调查的主体范围传统行政理论认为行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和受委托的组织，但行政调查不是传统意义上的行政行为，因此行政调查的主体范围也应该与行政行为的行政主体范围有所区别我们以广州市公安机关号召市民协助拍摄交通违章照片的行政调查创新举措受阻为例，探讨行政调查的主体范围。

2004年，广州市每天有200万辆左右的汽车行驶在城市的道路上，而交通警察只有2000名左右，交通违章事件非常多，交警的调查任务极重，交通安全管理成为一大难题广州市公安局为解决这一问题，在媒体上发布了一个通告（亦即一个合作型的抽象行政指导意见），号召市民拍摄交通违章照片提供给公安机关，查证属实且符合通告要求的照片提供者，每张照片给予20元的行政奖励，并以此照片作为证据线索依法查处违章车辆此创新举措很快产生了交通安全共同治理、政府民众各方满意的积极效果但有一位因被拍违章照片受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关把国家赋予的行政处罚权的组成部分——行政调查权交给老百姓行使，是没有依法行政的表现，对以市民所拍违章照片作为证据的行政处罚不服而提起诉讼广州市中级法院于2004年11月作出的生效判决否定了号召市民拍摄违章照片协助行政调查的做法，迫使广州市公安局在媒体上再度发布通告，暂停实施此项行政指导和行政奖励举措，号召市民协助行政调查这一创新举措就此结束 莫于川，《中国行政调查制度的若干问题与完善路向》，载中国民商法律网，2011年5月20日莫于川教授将这一问题放在行政调查的助手和公众参与的问题上进行研究，本文试从行政调查主体方面，从以下几个角度进行理论解释，以解决行政调查主体扩大化这一问题。

1、行政调查的主体扩大化从广义上来讲，行政调查的主体包括受委托的组织，那么具有行政管理职能的机关将部分行政调查权通过合。