农村社会保障建设中需要消除的几个误区.doc

农村社会保障建设中需要消除的几个误区党的十六届六中全会提出，要逐步实现基本公共服务均等化，在 2020 年要使覆盖城乡居民 的社会保障体系基本建立这个工作目标，意味着在今后的十几年中，消除基本社会保障 的城乡差别，是各级政府工作的一项重要内容当前，我国城镇居民的社会保障制度建设的步伐有所加快，但农村社会保障制度建设 总体上还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段，大多数地区农民仍主要依赖于传统的 家庭保障和土地保障但在工业化和城市化加快发展的形势下，这种传统的保障方式已开 始陷入困境，农村社会保障面临着严峻的挑战据劳动部门统计数据显示，截至 2003 年底， 农村养老保险只有 5428 万人参保，积累基金 259 亿元，领取养老金农民 198 万人；原有的 农村合作医疗制度几乎不存在，于 2002 年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制 度，截至 2004 年 6 月，仅覆盖 9504 万农业人口，实际参加人数仅 6899 万人，共筹集资金 仅 30.2 亿元，其中，地方各级财政补助 11.1 亿元，中央财政对中西部地区补助 3.9 亿元 筹集资金和参保人数相对于我国 8 亿多庞大人口的农村居民形成巨大反差。

统计数据还表 明，1991 年-2001 年城市人均社会保障支出占人均 GDP 的比重平均为 15%，而农村只有 0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的 90 倍之多我国农村社会保障能力与 实际需求之间的巨大反差，城乡间社会保障资源分布的巨大偏斜，都说明当前重建农村社 会保障制度已迫在眉睫但是，目前在一部分政府官员的头脑中，对农村社保建设还存在一些认识上的误区 在总体方针政策尚不明确的时候，这些认识上的偏差就首当其冲地成为农村社保建设中的 巨大阻力因此，要加快推进农村社会保障制度建设，就必须首先在思想观念上澄清认识， 清除思想障碍当前，对农村社会保障的认识误区主要集中在如下几个方面：(一)认为国家没有经济实力，尚不具备建立农村社会保障制度的条件根据国际经验，建立全面的农村社会保障制度需要参考的几个主要经济指标是：(1)农 业在国民经济总值中的比重在 15%以下，农业劳动力占劳动力总数的比重在 20%以下；(2) 农业人口占总人口的比重在 40%以下；(3)人均 GDP 在 2000 美元以上而我国农业在国民 经济中的比重在 2000 年时已达到 14.8%，2005 年为 12.5%，农业劳动力的比重为 49.8%；2005 年第一产业就业人员比重为 44.7%；2005 年人均 GDP 为 1700 多美元。

因此， 简单比照以上国际经验标准，目前我国的经济发展所处阶段似乎还不完全具备建立全面的 农村社会保障制度的条件但是，具体分析我国国情就会看到，我国经济发展地区差异很 大，部分经济比较发达地区的经济发展水平已达到了中等发达国家的发展水平例如， 1993 年，苏南地区人均 GDP 就已达到 1500 美元，农业产值占国内生产总值已低于 7.7%，农业劳动力结构份额为 26.3%这些地区已完全具备建立较高水平农村社会保障的 经济条件事实上，目前，在我国的北京、上海、江苏、浙江、山东、广东等经济发达地 区已率先采取了具有不同地方特色的农村社保举措，并且其社保水平也位居全国前列这 说明，我国较发达地区自身已具备了建立农村社会保障的条件，而且通过政府转移支付等 再分配机制的引导，欠发达地区的农村社会保障也是可为的，只是现阶段不同地区的社保 水平会有所差别同时，也有学者认为，参照国际经验，以上我国的几项重要指标的情况可表明我国正在进入工业化发展的中期阶段与一些发达国家比较，1987 年时我国人均 GDP1495 美元，就已超过葡萄牙建立农村社会养老保险制度时的 1445 美元的水平按照 购买力平价计算，2001 年我国人均 GDP5447 美元，也已超过了发达国家建立农村养老保 险制度时的平均水平(5226 美元)，因而已初步具备了建立农村社会保障制度的经济和社会 条件。

况且，国际经验并不是戒律，一些经济欠发达的国家(如斯里兰卡 1987 年人均 GDP 只有 3689 美元时，就为农民建立起养老保险制度)就在现有较低的收入水平上建立了包括 农民在内的覆盖全民的社会保障制度因此，经济发展水平是社会保障的必要条件，但不 是充分、必要条件，重要的还在于政府的社会治理理念和社会政策取向二)认为土地能够提供保障认为土地能够为农民提供社会保障的观点是长期以来农村社保工作的主导观念在我国，农村土地对农民生活的保障方式和保障水平是在农村土地经营制度的变革中 发生变化的农业合作化和人民公社化运动，使农民以交出土地为代价换来了低水平的社 会保障20 世纪 80 年代初的农村经济体制改革，农民获得了对集体所有土地的承包经营 权与此同时，农村集体也普遍放弃了对农民的生活保障这时，土地对于农民来说，具 有了生产资料和生活保障的双重功能从国际范围来看，虽然许多国家农民都需要依靠土地养老，但是依靠土地实现养老的 途径却很不相同在土地私有制国家，即使农民遭遇产销风险和道德风险，生活失去保障， 但由于他们拥有土地所有权，仍可通过出租或出卖土地养老但在我国，按照现行的土地 制度，农民只有土地的经营权而没有所有权，尽管农民可以自主决定土地的生产经营方式 和收入分配方式以及自由支配劳动力，但由于不拥有对土地的所有权，而无权决定土地经 营者的选择及土地的出卖、转让和继承等，一旦遇到困难，就只能靠借贷或变卖家产等来 应付。

其结果往往不足以解燃眉之急同时，还必须看到，随着产业结构的升级和城市化进程的加快，土地对农民生存保障 的不利因素增加，保障效果也在逐步下降具体表现在：其一，种地成本不断上升，农产 品价格下降，农民的农业生产收入总体呈下降趋势，直接影响土地对农民的保障作用目 前，我国农村二、三产业收入占农民收入的比重已达 40%以上，农民单纯依靠土地维持生 计的时代正在成为过去近年来出现的土地“抛荒”现象，从反面表明由于土地增产不增收 而导致农民厌耕和土地不能保障农民基本生活需要的问题其二.城市化和工业化的发展使 农民人均耕地减少，从而降低了农民对土地的依存度截至目前，我国农民人均土地面积 只有 1.98 亩，人口稠密地区人均只有几分口粮田，尽管农业科技的应用大大提高了土地的 单位面积产量和收益，但耕地资源总体规模的减少仍旧使农民的实物收入下降，从而降低 了土地的保障功能而随着我国人口的增长和城市化的发展，必然会进一步带来耕地资源 减少和农民对农业依存度的下降其三，在现行土地管理体制下，农民的土地权益极易遭 受剥夺按照我国《宪法》规定，农村土地属于集体所有，但究竟由谁代表集体行使土地 所有权法律没有明确规定。

在城市和工业用地迅速扩张、土地日益稀缺的情况下，不少地 方政府强行低价征收土地，剥夺农民集体的土地所有权和农民对土地的使用权，使其丧失 了土地资本化过程中所应取得的价值效益，成为“耕地无田、做工无厂、经商无店”的无业 人群，在有限的土地征用补偿费用光之后，将成为地道的无任何收入来源的无产者三)认为家庭养老仍是最基本的农村养老保障方式由于长期以来我国农民是靠土地经营维系基本生存，而最可以自我支配的保障资源就 是后代的繁衍因此， “养儿防老”是我国大多数农民普遍认同的“硬道理”，也是长期城乡二 元体制遵循的农村保障模式这种理念和模式在实行农村土地承包责任制后愈加固化，一 家一户的生产经营模式和集体经济的削弱，使得家庭成为农民惟一可依靠的养老保障农村家庭的保障功能与土地的保障功能是密切相关的如上所述，城市化和工业化步 伐的加快，土地的保障作用日渐弱化，也使得作为农村家庭保障前提条件的家庭规模和家 庭收入出现分解的趋势由于农村计划生育政策的实行、中青年劳动力向城市的外流等因 素，造成农村人口老龄化加剧，而家庭规模普遍缩小，三室同堂、四室同堂的传统家庭模 式发生分解，在很大程度上弱化了家庭的保障作用。

家庭规模的缩小首先改变了传统大家 庭相互扶助和相互依存的结构关系，老年人比例的上升使得养老成为现代家庭的沉重负担， 1985 年-2000 年农村家庭负担老人系数由 7.79%上升到 10.95%在缺少子女赡养又缺乏社 会保障的情况下，老年农民只有尽量通过延长劳动年限来获得自我保障，目前 60-64 岁的 老人中从事农业劳动的占 60.1%，65 岁以上仍旧从事农业劳动的占 21.2%，分别是城镇参 加劳动老年人口的 2 倍和 3.2 倍近年来，由于老人赡养问题造成的农村家庭纠纷频发， 就是家庭保障稳定性下降的反映尽管在子女的法定义务和社会道德的约束下，提倡子女及家庭对老年人的赡养仍是必 要的，特别是在缺乏社会保障的农村，但这并不应成为可以不建或缓建农村社保的理由 在新的历史条件下，农村家庭养老以及应对其他风险的功能已被大大削弱，迫切需要政府 提供与时代发展相适应的社会养老保障及其他社会保障，才有可能使农村老年人安度晚年四)认为可以依靠农村社区为农民建立社会保障有些人认为，在经济发展起来的农村，乡镇集体为农民办了养老保障、医疗保障等社 会保障，国家用不着再为农民举办社会保障实际情况是怎样的呢?20 世纪 90 年代，东部和城市郊区农村通过创办乡镇企业或者变卖村集体的土地迅速 积累了大量财产。

由于企业的经营和发展为村庄带来了与农业收入不能相比的财富，企业 的经营者也因此获得了代表社区管理使用社区财产的权力为村庄成员提供多少福利以及 提供什么样的福利往往并不取决寸：村民的需求，而是由村干部决定因此，具有极大的 随意性甚至施舍的成分村民从村集体获得的保护并不是随着村集体资产的增长而相应地 增加，农民依然需要依靠家庭生产来保障自己的生活此外，在 90 年代后期，许多集体工业发达的农村地区进行的以产权制度改革为核心的 乡镇企业改制，使得原来属于集体所有的乡镇企业，绝大多数改变为个体或私营企业，如 苏州市的吴县市，1998 年有乡镇企业 3135 个，改制为个体、私营企业的 2438 个，占 83.4% 集体企业改制使企业的经营者受益，而广大农民却没有从中受益改制以后，变公为私的 企业不再承担社区的职能，原来社区依靠集体企业的收益提供给村民的福利大幅度减少甚 至取消，加之种种原因造成乡镇企业发展愈发困难，吸纳农村剩余劳动力在逐年减少，使 其脱离了原有的集体福利保障因此，可以说，目前除个别地区的个别村庄为村民建立了比较好的集体福利保障制度 外，从全国农村普遍情况看，农村集体企业给村民提供的福利保障是不可靠的。

况且，由 于我国 40%的农户仍只依靠农业生活，另有 37%的农户以农业收入为主要生活来源，因此， 能够享受集体提供的社区保障福利的也只是农民中的一小部分，绝大多数农民依处于无保 障状态五)认为农民可以以参加商业保险代替社会保险1999 年， 《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对农 村社会养老保险进行清理整顿，停止接受新业务，有条件的可以逐步过渡为商业保险几 年来的实践证明，在基础社会养老保障没有解决的情况下，推行商业养老保险是不被大多 数农民所接受的而且，即使有条件推行商业保险，也不能成为不搞农村社会保险的理由商业保险和社会保险是两种性质完全不同的保险方式商业保险是投保人和保险人在 平等自愿的基础上，通过签订保险合同来建立保险经济关系的一种保障机制是以市场运 作为主要方式，以营利为根本目的的商业经营行为商业保险在保障人们的生活风险方面 发挥着重要的作用但是，这种保险方式不适用于生活贫困、没有任何积蓄的人群而社 会保险作为一种政府行为，它以社会价值为目标，以国家财政作为经济后盾，国家将以必 要的财政投入予以保证，与商业保险经营目的有着本质的不同在市场经济社会，政府把 非经济因素作为决策的依据，建立一系列的收入保障项目，通过社会保障的转移支付进行 收入再分配，克服市场不能完全实现有效的资源配置。