小浪底水库移民风险及其规避.pdf

编者按: 移民问题由来已久移民是人口有组织的大规模的迁移, 它与社会的发展和进步关系极为密 切, 是社会经济发展过程中的必然现象, 它在一定时期内对社会稳定、 经济发展、 文化交流、 历史变迁都有举足 轻重的作用, 因而成为社会学研究的一个重要领域由于我国基本建设步伐的加快、 西部大开发战略的实施、 三峡水库大坝建设等大型水利工程的建设完成, 移民问题已成为我们必须面对和妥善解决的重要课题对于 这一问题, 国内学界与移民工作者曾历经多年的研究与实践探索, 取得了一系列成果这里, 我们特别推出一 组移民问题研究的文章, 试图从实证研究角度, 提供移民问题的理论分析框架和对策, 为我们在理论上廓清移 民问题研究的思路, 在实践上提高移民工作的科学性及效率 小浪底水库移民风险及其规避 * 施国庆 苏 青 袁松岭 ( 河海大学 南京 210098 小浪底移民局 郑州 450003) 小浪底水利枢纽工程是我国国家重点工程, 人口迁移为 18 18 万人, 主要为农村人口, 淹没耕 地 1 134 万公顷, 移民规模为中国在建水利水电工 程中第二大工程, 仅次于三峡水利工程中国政 府根据小浪底的移民环境容量情况, 有计划地外 迁安置。

移民工作分为三个实施阶段, 计划于 2003 年完成搬迁大规模的移民活动可能会给 移民带来贫困风险, 本文着力对中国非自愿移民 风险进行分析, 以探寻出规避贫困风险的成功路 径 一、 丧失土地的风险及其规避 小浪底项目征用耕地 1134 万公顷, 其中旱地 5790 公顷, 水浇地 6180 公顷受影响农村移民 达 17 11 万人在一些移民村, 所有的土地被淹 没, 所有的村民必须被安置在其他的乡或者被远 迁出县安置移民对土地的依赖性很强, 丧失土 地的风险很高 政策: 开发性移民方针, 大农业安置方式为 主, 以土地换土地 在小浪底水库移民安置方式的选择中, 政策 制定者经过对移民区全面的社会经济调查, 认真 分析了移民的土地资源、 经济水平、 生产习惯和社 会心理状况, 认为小浪底水库移民主要是农村移 民, 他们中的大部分人长期从事农业生产活动, 在 思想观念上不适应市场经济的要求, 文化科技水 平素质普遍比较低, 缺乏从事非农业经营活动的 能力, 家庭可用于非农业经济活动的资本匮乏 在这种情况下, 确定了实行开发性移民的政策( 见 框 1) , 移民安置的主要方式为大农业安置方式, 即以农业安置、 有土安置为主, 对每一个愿意继续 从事农业的农民给一份基本的农业土地。

框 1 中国的开发性移民方针 在中国, 开发性移民已经是广为接受和遵 循的最重要的移民政策之一这一政策是在 总结 1949) 1980 年水库移民安置经验教训的 基础上提出来的移民政策在 1980 年以前的 水库移民中, 出现了因移民而产生的次生贫困 问题, 其主要原因就是没有进行妥善的生产安 44 *本文为2000 年 8 月在巴西里约热内卢举行的第 10届世界农村社会学大会入选论文 置, 一部分移民缺乏最基本的土地资源和必要 的基础设施, 生产没有门路, 生活没有保障 实行开发性移民政策, 就是改变过去那种单纯 进行赔偿的移民安置方式, 以土地为基础进行 生产安置, 即在保证移民口粮田的前提下, 利 用部分生产发展资金, 将移民安置与发展地区 经济有机结合起来, 充分利用当地的自然资源 和人力资源, 发展养殖业、 种植业和家庭工副 业, 发展高产优质高效农业, 发展乡村企业, 广 开生产就业门路, 使移民得到比较充分的就 业, 引导移民恢复经济收入, 尽快达到和超过 原有生产生活水平 规划和实施: 进行移民安置区环境容量分析, 地方政府负责提供土地, 保证移民获得足够的耕 地 根据水利部颁发的5黄河小浪底水利枢纽实 施阶段水库淹没处理及移民安置规划设计大纲6 ( 以下简称规划设计大纲) , 必须确保小浪底移民 人均 667m2口粮田( 旱地 1134 平方米, 水浇地 534~ 600 平方米) ( 见框 2) 。

移民安置所需要的耕地采用有偿征用其他农 民集体土地的办法或利用工程措施新造土地( 见 框3) 获得, 所需要的资金从项目经费中支付按 照移民安置规划, 小浪底项目移民安置生产用地 为 1. 4 万公顷, 与淹没耕地数量相当 框 2 农村移民土地安置标准的 确定与实施 农村移民土地安置标准是根据多年平均 耕地产量和人均消费粮食指标, 再考虑其他因 素进行综合测算得出的在水利部颁发的5规 划设计大纲6中明确指出, 通过优先利用受淹 乡村的剩余耕地, 或在耕地较多的村组调剂一 定数量的耕地, 或新造耕地, 保证移民有 667 平方米基本口粮田(旱地 1134 平方米, 或水浇 地 534) 600 平方米) 在具体实施时, 180 米 水位以下移民人均 760 平方米, 其中水浇地人 均 547 平方米, 土地划拨均达到或超过了安置 标准 框 3 温孟滩造地工程 新安县是小浪底水库中移民人数最多的 县, 1994 年现状移民人口 7. 7 万人, 占全库区 移民总数的 44% ; 因此新安县成为库区移民的 重点该县不仅移民安置任务重, 而且环境容 量有限, 自然条件差, 当地水资源极为贫乏, 全 县还有 6) 7 万人吃水问题没有解决, 是国家 级贫困县之一。

为解决新安县移民安置的困难, 水利部和 河南省政府决定在水库下游利用黄河温孟滩 滩涂造地, 形成耕地 5190 公里, 开发温孟滩为 移民安置区, 计划安置新安县移民 4. 7 万人 温孟滩位于黄河左岸温县、 孟州市境内, 上距 小浪底水利枢纽约 20 公里, 总面积 51. 87 平 方公里, 小浪底发挥效用后, 滩区受淹机率大 大降低, 通过修筑丁坝和防护堤, 对滩区河段 的河道进行整治, 规范河势, 提高该河段防洪 标准利用机械手段抽取黄河泥沙, 淤高滩 地, 改良土壤, 使安置区土壤具备耕作要求 国家计委审定投资 5. 6 亿元人民币 在中国, 进行水库移民安置规划时, 必须进行 移民安置区的环境容量分析, 也即考虑: 环境容量 是否足够, 移民生活水平是否能够恢复到原来的 水平, 移民对生态和环境的影响如何移民环境 容量是在考虑安置区现在和未来的资源、 环境条 件下, 设定该区域社会经济可持续发展的人口承 载能力移民环境容量是确定农村移民安置方案 是否可行的重要依据在移民安置规划中, 对安 置区的人均资源占有量、 耕地生产力、 经济发展水 平、 自然地理特征等诸方面进行特征分析; 采用经 济收入和粮食等指标, 进行移民安置人口容量的 定量分析计算; 根据留有发展余地的原则, 进行安 置区容量确认和安置区选择。

根据安置区容量分 析, 对不同的移民村采取不同的安置方式, 如后靠 安置、 整村外迁、 分组插迁等济源市移民安置容 量比较分散, 就采取了分组插迁的方式新安县 由于县内安置容量狭小, 移民被出县安置到温孟 滩和下游小浪底项目受益区中牟县、 原阳县, 其中 温孟滩造地工程是解决新安县移民安置困难的主 要措施 移民监理和移民监测: 独立的监理和监测组 织针对土地划拨和收入恢复予以监理监测 为了保障地方政府及时划拨, 小浪底工程实 行了移民外部监理和独立监测评估, 对移民安置 土地的数量、 质量和交付时间是否符合移民安置 规划予以监督, 对移民经济收入恢复状况进行监 45 学海 2001. 2 测( 见框 4) 框 4 小浪底水库移民监理 对水库移民实施移民监理是小浪底移民 项目的创新水利部 1994 年在5 黄河小浪底 水利枢纽工程移民安置实施管理办法6明确指 出, 对小浪底移民实行监理小浪底移民监理 于 1996 年 9 月正式开始, 1999 年水利部专门 颁布了5黄河小浪底水利枢纽移民工程监理管 理办法6, 委托黄委会移民局对移民安置规划 的实施情况, 包括移民进度、 质量和资金, 进行 监理, 发现实施中存在的问题, 并提出改进建 议。

移民监理的目的是监督促使地方政府落 实移民安置规划, 保证移民安置目标的实现 小浪底移民监理工作已经获得了初步成功 二、 失业风险及其规避 在小浪底, 7. 62 万农村移民劳动力受到淹没 影响, 他们丢失了耕作原有土地的机会以及在淹 没企业兼业获得额外收入的机会另外 787 个企 业受淹没影响需搬出库区或加以处理受淹没影 响的农村劳动力和企业工人面临着失业风险 政策: 以农业安置为主, 尽可能避免工业安置 移民就业 考虑到移民的失业风险, 对农村移民主要采 用有土安置方式, 对长期以农业为生或亦工亦农 的农民, 不采用风险很大的进入城市进行工业安 置的方式对受影响的企业, 则实行按照重置价 格对财产和土地进行补偿, 由企业自己进行重建 或进行其他经济收入恢复活动, 职工的就业由企 业负责在政策上, 避免和抑制了农村移民和企 业职工失业风险的发生 实施: 保证农村移民的土地, 通过开发性移民 为移民创造就业机会 截止到 2000 年 6 月底, 已经搬迁 12. 5 万农 村移民按照以土地换土地的方式, 每一个农村 安置移民均获得 567~ 867 平方米水浇地或者 1000~ 1334 平方米旱地。

为了恢复收入, 保证比较充分的就业, 移民在 搬迁后进行了积极的收入恢复活动, 不仅创造了 新的就业机会, 而且增加了收入来源移民们进 行了许多有益的尝试, 如渑池县英新村开发土地, 149 户共建设 200 个蔬菜大棚, 约 300 个农民获 得就业机会, 其中 70% 是妇女在新安县, 部分 农村移民原来依靠到煤矿打工挣一些额外收入, 搬迁之后, 这些移民的这部分收入机会就丧失了, 他们采取多种形式, 组织农业或非农业就业和收 入恢复活动, 如许村建设冷库, 塔地新村兴建彩色 印刷厂和铁矿石加工厂, 温孟滩的仓头村建了预 制板厂、 加油站等, 都为移民创造了新的就业机 会另外, 移民还积极到较发达地区和大城市打 工挣钱 三、 无家可归风险及其规避 小浪底项目共拆迁房屋 743 万平方米5. 1 万户和 18. 8 万人受到影响, 绝大部分被安置在其 他村、 乡、 县房屋拆迁的影响很大, 移民无家可 归的风险极大 政策: 对移民房屋按照重置价格进行补偿, 由 移民自己进行重建 为了保证移民搬迁后不低于搬迁前的居住水 平, 小浪底水库对移民的个人财产进行全面的补 偿, 并且采用合理的补偿投资计算方法。

对移民 的住房按照原有结构和新的重置价格计算, 对搬 迁费和搬迁损失费及个人零星树木也作了补偿 移民新村实行统一规划, 居民点占地的征用、 平 整, 水、 电、 路等基础设施按照规划指标和实际工 程量计算, 且与移民的个人实物补偿是分开的, 直 接在移民投资中单列 全面详实的实物损失调查是切实避免移民风 险和维护移民根本利益的基础小浪底库区淹没 实物指标调查 1986 年进行, 1994 年对实物指标 进行全面复查, 设计部门制定了5黄河小浪底水利 枢纽设施设计阶段淹没实物指标复查工作大纲6, 分县、 分项、 分组进行全面复查对人口按户籍册 逐户登记, 房屋逐栋丈量, 土地以村为单位, 按万 分之一地形图现场填图量算, 并与土地详查资料 对照确定 在居民点的规划设计阶段, 慎重选定居民点 具体位置, 一般组织由规划设计部门、 移民村代 表、 安置区代表和移民主管部门共同组成联合查 勘组, 现场查勘, 主要考虑地质、 地势、 水源、 电力、 道路、 通讯等因素居民点建设规模严格按照国 家制定的5村镇规划标准6设计 实施: 移民广泛参与和协商, 援助特困户 在移民新村建设实施时, 从宅基地的分配、 房 屋建设、 到基础设施的配套完善都组织移民进行 广泛的参与和协商( 见框 5) 。

对移民资金, 各省移民办公室制定了专门的 46 小浪底水库移民风险及其规避 管理办法, 各级移民机构普遍采取了。