第三讲 公共管理的分析框架.ppt

公共管理学,谭 荣 公共管理学院 tanrong@,1,辨析题,高速公路的拥挤是因为公路的产权没有界定，导致了“公地的悲剧” 因为一个人的世界是没有交易成本的，所以一个人的世界是最高效的,第三讲 公共管理的分析框架,,3,主要内容,理解制度 实证分析(positive)与规范分析(normative) 一个有用的框架：供给(provision)与生产(production),4,一、理解制度,,5,如何降低交易费用？,科技 “传统零售行业与互联网的竞争，说难听点，就像在机枪面前，太极拳、少林拳是没有区别的” “不是我厉害，是互联网厉害如果你增加两万名会员，你可能要买100亩地、建商场，你要建巨大的仓库，我只要一台电脑就够了” “‘双十一’那天，191亿销售额是一个奇迹，1天1亿笔交易是个奇迹，但最大的奇迹是1天7800万个包裹居然给运出去了” “最近大家还听到最震撼的一句话是，移动说，搞了这么多年，今年才发现，原来腾讯才是我们的竞争对手”,如何降低交易费用？,管理 交易费用的影响因素 制度设计,理解制度,制度，就是社会中的游戏规则，更正式一点，就是人类为了规范自己在政治、经济和社会领域的交互行为而设计出的行为限制（North, 1990; 1991）。

所以，广义上看，制度既包含正式制度，比如，宪法、法律、产权制度等，也包含非正式制度，比如，舆论、禁忌、风俗、传统等理解制度,制度的分类,理解制度（Ostrom, 1990: 51）,制度是一系列的规则，它用来决定谁可以在何种场合做出决策，何种行为是允许的或者限制的，何种总体规则是要遵守的，何种程序需要遵循，何种信息必须或者禁止提供，个人的行为能够获得何种收益……，所有的规则都包括禁止、允许或者要求的其他行为和结构理解制度,“公地的悲剧”（Hardin, 1968） 日本、瑞士等地方的山林资源被保护完好(Ostrom,1990) “集体行动”将失去固有的逻辑 (Olson,1965) 美洲大陆的印第安人避免了过度狩猎（Demsetz, 1967） 农奴改变了偷懒的习惯（Barzel, 1989） 使得明亮的灯塔照亮了大不列颠的海岸（Coase, 1974） “公司”不再只是原料到成品的函数关系（Coase, 1937） “市场”不再只是交易的场所（Coase, 1988; Williamson, 1985） “国家”也不再仅仅是民族和爱国情结的凝聚（Williamson, 1999; Furubotn 2005） 促进并保障了科技的进步（Demsetz, 1967） 为人类社会与自然的协调和可持续发展提供了途径（Ostrom, 2005）,产权存在的差别：吸烟的案例,两人同处一室: A 是烟民, B厌恶抽烟 抽一根烟对于A来说，价值5元；但对B来说受损6元。

从社会价值最大化来说，A应该不抽烟 1）如果A有权抽烟B主动与A协商，答应如果A不抽烟，则给A5元钱A接受，并放弃抽烟 2）如果B有权享受干净的空气A主动与B协商，答应如果B同意A抽烟，则A支付5元给BB拒绝，A不抽烟 在两个情形下A都不抽烟，意味着资源配置结果一致 但是，两个情形下收益分配是不一样的 1) A的净收益为0元，B为1元 2) A的净收益为-5元，B为6元制度的作用,制度的本质 减少人类行为的不确定性 减少经济社会的交易费用 制度可以成为人类相互交往中用来制造秩序和减少不确定性的工具（North, 1991） 制度可以引导人们的具体行为（Furubotn 1996）制度的不同层次,Williamson四层次框架（2000）,二、分析制度的前提,实证分析(positive)与规范分析(normative),两种分析,实证描述 (positive statement)与规范描述 (normative statement) 失业率达到9% 失业率太高了 实证分析：Understanding, explaining and predicting 规范分析：Assessing, evaluating and recommending,辨析规范或实证描述,学期末不容易找到座位上自习 学期末因为大家为了备考都去上自习了，座位一般很难找到。

明天考试结束了，这个教室一定会有很多空座位 今天图书馆人真多啊，座位太难找了 这个图书馆设施陈旧，不适合上自习 今天我们应该不上自习，反正没有座位,17,常见的规范分析的标准(criteria),效率(efficiency) 经济上的可行性和满意度 公平(equity) 分配的公平 个人的所得是否与所付出成比例 根据个人不同的支付能力而进行相应成本的承担 把资源分配给最穷的人，以减小社会贫富差距 实现效率后必须再进行转移支付或者再分配，以实现公平 适应性(adaptability) 一项制度的外界环境变化了，被该制度约束的行为人的适应能力如何？能不能及时调整自己的行为以实现系统的最佳结果？,18,常见的规范分析的标准(criteria),张力(resilience) 系统出现从一种稳态向另一种稳态改变所能够承受的扰动，或者所需要的中断力（成本）等 可问责程度（accountability） 指整个制度系统的可信度，比如是否能够有效阻止机会主义，因为如果不能则大家也不会遵守 道德标准（general morality） 是否能够被一般道德所接受？比如，欺骗作假者是否最终受到了惩罚并付出了该承担的成本？诚实守信者是否得到了相应的奖励或报酬（可以是非物质性的）？,19,三、一个有用的框架,供给（provision）& 生产（production）,20,杭州市政府不对游览西湖收费，然而却对游览西溪湿地收费，请问谁在为维护两种资源而缴费？ 一个公共游泳池，谁在为维护而付费？ 中央政府把从东部收取的税收用于支付西部地区的公共医疗保险和失业保险，谁在为公共物品付费？ 而在欧盟，德国政府却不会（也不能）把德国收取的税收用于支付西班牙的医疗保险支出（即使德国和西班牙都属于同一个经济共同体）?,供给的影响因素,非排他性和搭便车 共用问题 用户的异质性 公共物品的损耗性 衡量问题 谁该提供，怎么提供？,22,供给的一些结构,,23,简单的市场,,24,细分的市场,,25,集权的政府,,26,多中心治理,,27,供给面临难题,政府供给面临政府内部的边界问题 比如，由中央提供还是地方提供？ 2. 政府、公共组织和私人之间的边界问题 政府在什么情况下应该将相应事务外包？,28,供给与生产的区别,供给：提供各类物品或服务（承担相应的成本） 生产：将投入变成产出的技术化的过程，制造出一个产品或服务,29,生产的问题,,一些例子,美国、对楼宇限价之后 Key money（礼金） 鞋金 ……,回顾公共管理的范畴,政府好心办错事? 回忆公共管理的范畴 公共物品  公共管理 为什么现实中却显现出政府的尴尬？ 理解“蛋糕论” “做蛋糕”、“送蛋糕”：不是目的、不是终点 “分蛋糕”、“管蛋糕”：更是应做之事 问题是如何“分”、如何“管”？,一个抽象的例子:“ABC”的困境,,,A,B,,,,A,B,,C,政府在做蛋糕,“ABC困境”的背后,公共物品“就在那里”，可是…… “蛋糕”是要代价的…… 不同的管理方式可能可行，也可能不可行 不同的管理方式可行，但成本不一样 “ABC的困境”最直接的反思是什么？,公共管理两个核心内容,提供公共物品（“蛋糕”） 有很多管理的方式 用合适的管理来降低代价 让“蛋糕”“剩”得更大一些 让“蛋糕”分得更有效一些 让“蛋糕”分得更公平一些,“十字路口”上的选择,如何减少交易费用？,交易费用的大小与交易本身有关（Williamson, 1985;1996） 交易本身有很多属性，其中有三个经典属性 资产专用性（asset specificity） 频率（Frequency） 不确定性（Uncertainty）,如何减少交易费用？,资产专用性：是指资产的可重复利用程度。

具体测算可计为当前投资的机会成本与当前投资资产价值的比值 物理资产专用性 人力资源专用性 地点专用性 时间专用性 频率：是指相同的交易在特定的时间内发生的次数 不确定性：是指对交易的结果的不确定如何减少交易费用？,三个属性都与交易主体的投资安全有关 交易主体会根据具体的交易属性来确定为了资产安全进行的额外投资，这些额外的投资都可以看作是交易费用制度设计就是一种交易费用 治理结构可以理解为： 在现有的产权、政治、司法等正式制度安排下，具有特定目的的人在相互依赖、相互影响的行为过程中形成的规范，是一种针对具体行为的具体制度安排 From “rules in form” to “rules in use” Form “rule of the game” to “play of the game”,治理结构的分类,I1,I2,,,,,I1,I2,I4,,,,,,I3,,,,I3,,物品流,资金流,,,市场制,层级制,治理结构的分类,,,市场制,层级制,混合制,治理结构选择的逻辑,“有区别的匹配原则” （Williamson, 1985） “非连续结构选择分析”（Williamson, 1991）,,市场制,层级制,混合制,,T1,Tn,T.,,,,,.,治理结构选择的逻辑,回忆交叉路口的例子,几个题外问题,为什么公务员岗位所需知识不高深，但被提供相对高福利且稳定的职位？ 思考飞行员、大学教授、公务员三种身份的人力资本专用性程度如何，有什么异同。

管理模式的选择,,O,来源：Williamson (1999),思考题,请用“供给和生产”的框架来分析当前中国的医改问题46,总结,理解制度 实证与规范 认识管理的评价标准 公共物品的供给与生产 理解管理的结构（联系治理体系与治理能力现代化）,47,土地公共物品供给的“集权中的分权”,为什么地方政府会积极履行土地类公共物品供给的义务？,再看土地管理的目标,孙文盛（2008）：“我国改革开放以来的土地管理制度一直是围绕保护耕地和保障经济发展展开的” 两者本身就是一种矛盾 中央的态度：实现土地的经济功能，但又不能忽视土地的非经济功能 地方的心态：在未有追责的情况下，只关注土地的经济功能,土地财政背后的隐忧,新增建设用地的支撑模式 经济低效：增长质量与繁荣中的泡沫 粮食安全：耕地红线 环境退化：边际土地开发 社会安全：土地“非农化”与农民“本土化”,耕地保护的另一个解决途径,土地整理：补充和优化耕地资源 应对耕地资源数量上的减少和质量上的下降 土地整理是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为（Long et al.，2009）,集权式公共物品供给的弊端,地方政府总是有卸责的动机 一种“公地悲剧” 执行效率低效 冗余、低效和实施过程中的信息不对称 地方政府的财政负担,数据来源：全国农村土地整治专项清理检查资料（土地整治中心内部资料）,分权化的一种治理结构：公共品供给的项目制,此类公共品供给：财政经费的分配是核心 层级制的经费分配和使用的绩效不是非常理想 中国出现了独立于传统预算和决算制度之外的一种基于项目方式的经费分配方式，即所谓的项目制 非官方的名词，仅是学术研究名词（渠敬东，2012） 意外的效果：一种分权的效果，实现了激励和约束,项目制运行过程的简单示例,省级政府,建设部,环保部,国土部,中央政府,土地整理项目,美丽乡村项目,,污水处理项目,,市级政府,,县级政府,,乡镇政府,···,建设厅,环保厅,国土厅,···,建设局,环保局,国土局,···,···,,打包后的整合项目,以土地整理项目运作为例,中央政府的政策打包和项目发包 中央政府发现只有能够同时实施“增减挂钩”项目，土地整理才对地方政府有吸引力 中央政府对政策进行了“打包”：“土地综合整治”（2009年提出，2006年前后试点） 中央政府政策创新的目标至少有两个 增加地方激励（获得用地指。