国有土地出让制度与土地市场建设(共12页).doc

精选优质文档-----倾情为你奉上　　 国有土地出让制度与土地市场建设 本专题以我国国有土地出让制度的演变为脉络，对土地出让制度由计划经济体制到市场经济体制的转轨，及制度变迁对土地资源市场配置产生的重要作用进行系统梳理，并针对当前土地出让中存在的突出问题，提出了今后一个时期的工作思路　　一、我国城市土地资源配置制度的发展演变　　资源配置一般包含计划配置和市场配置两个范畴，无论是计划配置还是市场配置，在其配置过程中无不受到各种制度的影响和修正城市国有土地资源配置也是如此中国市场化改革带来了资源配置方式从计划向市场的大转换，在此历史性的转换过程中，市场价格机制不仅在商品、资本、劳动力等资源配置中的地位与作用不断上升与增强，在城市土地资源配置中的作用也产生了实质性的变化以市场在资源配置中发挥作用的程度不同，我国城市土地资源配置制度的发展演变，大致分为四个阶段第一阶段，土地资产属性弱化阶段（1949年-1954年）新中国成立以后至1954年以前， 我国尚未实行高度集中的计划经济体制，国家对国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。

这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以取得收益的商品同性从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，那么，就不能否定土地价格在交易中的作用因此，在这一阶段．尽管价格机制的功能十分弱化．市场的作用也十分有限，但在制度上，国有土地仍然是作为资产来管理的第二阶段，国有土地行政划拨阶段（1955年-1987年）一）制度的调整1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，1954年财政司字15号文件和内务部的有关文件规定：国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿无限期使用自此，城市土地也取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，从国家根本大法上确立了国有土地的行政划拨制度二）国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。

土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，其实质就是土地资源的计划配置制度三)制度的重要作用 在30多年的时间里，土地资源的计划配置制度通行于我国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地、以及其他各种国家建设用地也就是说，凡是国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度这一制度一直持续到1988年宪法的修改在这一时期，土地资源作为城市发展和建设的客观载体和物质基础，在城市发展中发挥了重要的空间和保障作用四）土地有偿使用的实践探索随着改革开放进展，从1982年开始，在北京、上海、辽宁的抚顺、四川的成都等城市，相继开展了土地商品属性的探索，开始对工业、商业等用地收取土地使用费1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等地进行土地使用制度改革试点1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权511月25日，深圳市规划国土局以公开招标形式出让了一宗国有土地使用权，9家房地产开发公司参加竞投；12月1日，深圳市规划国土局又以拍卖方式出让了一宗国有土地50年使用权，包括9家境外企业在内，共有44家房地产开发公司参加竞价。

深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地位用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了我国土地使用制度的改革 第三阶段，国有土地有偿使用制度的确立和发展阶段（1988年-2001年）一) 《宪法》修正案及相关法律法规的出台，确立了国有土地有偿使用制度 1．1988年，我国《宪法》和《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”’修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”自此，原来无偿、无限期、无流动的土地位用制度被有偿、有限期、有流动的新型土地使用制度所替代，国有土地使用权与所有权相分离，可以作为商品在土地市场中交易1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地位用权出让、转让制度 2．1992年中共中央“十四”大决定，全面建立社会主义市场经济体制，土地使用制度改革也进入了新的发展阶段1994年颁布的《城市房地产管理法》（1995年1月1日起施行），首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，除国家机关和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采用划拨方式供应外，其他国有土地必须以出让等有偿方式供应，并具体明确了国有土地位用权出让，地价评估、公布和土地市场交易制度。

3．1997年，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发11997]11号)，决定冻结建设占用耕地一年，全面修订《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，修编土地利用总体规划，加强土地用途管制1998年8月29日召开的九届人大常务委员会第四次会议颁布了重新修订后的《土地管理法》按照修订后的《土地管理法》，国务院于当年12月27日颁布了《土地管理法实施条例》《土地管理法》、《土地管理法实施条例》确立了耕地保护制度、土地用途管制制度和土地有偿使用制度等基本制度，还首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式二)土地使用制度的主要特征这一时期土地使用制度的主要特征，是变无偿、无限期、无流动的行政划拔供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿使用制度同时，由于协议出让在很大程度上都由政府定价，带有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度。

三）招标拍卖挂牌出让制度的产生 这一时期，尽管国家法律尚未强制性规定经营性土地必须以公开竞价的市场方式进行配置，但在一些地区，特别是土地市场比较活跃的“珠三角“地区，协议出让制度已不适应当时的实际，以招标、拍卖出让国有土地使用权的形式开始频繁发生值得一提的是，为了规范国有土地使用权招标、拍卖出让行为，建立公开、公平、公正的土地市场，1998年，广东省发布实施了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》(广东省人民政府令第39号)这是地方在实践基础上，出台的一部市场配置土地资源的重要的地方性法规 1999年1月，国土资源部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，明确了经营性土地从有偿使用到市场配置具体方向和政策措施我国国有土地有偿使用的实践始于上个世纪八十年代初期1982年，广州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，特别是1987年，深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定1988年，七届人大一次会议通过的《宪法》（修正案）规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”这次修宪是一次历史性突破，是我国土地使用制度的根本性变革，标志着我国的根本大法承认了土地使用权的商品属性，具有价值，可以入市流转。

1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度1994年全国人大常委会通过、1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在我国的确立奠定了的基础　　这一时期土地供应制度变革的主要特征，是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿制度同时，由于土地出让主要采取协议方式，而协议出让在很大程度上都由政府定价，带有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但并还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置这种准市场配置制度与计划配置制度并存的格局一直持续到2001年国务院15号文件的下发。

第四个阶段，土地市场配置制度的建立和完善阶段（2001年至今）一）市场配置制度体系的确立和完善1、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号文件），有针对性地从严格控制建设用地供应总量、严格实行国有土地有偿使用制度、大力推行招标拍卖、加强土地使用权转让管理、加强地价管理和规范土地审批的行政行为等六个方面，提出了具体要求，并根据从源头和制度上加强土地资产管理的要求制定了一系列新的举措15号文件明确规定：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行国务院15号文第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义如果说，我国2001午以前的国有土地配置制度是以行政划拨和协议出让为主要配置方式，土地资产的属性尚未得到充分体现的话，那么其后的国有土地，特别是国有经营性土地配置，则步入了以市场形成价格为核心、以招标拍卖挂牌出让为表现形式的土地资源市场配置轨道。

2．建立健全土地市场规范运行的六项基本制度 为进一步落实国务院政策要求，国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调建立、健全六项土地市场规范运行基本制度； (1)建设用地供应总量控制制度根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供流量实行严格控制 (2)城市建设用地集中供应制度城市政府要统一控制新增建设用地供应，同—城市范围内的新增建设用地由市土地行政主管部门统一征用，统一提供，市辖区及各类园、区的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道 (3)土地使用权公开交易制度计划出让的土地必须在指定场所或通过有关媒体向社会公布按规定应招标拍卖的，必须公开招标拍卖协议出让的，必须公布协议结果 (4)基准地价定期更新和公布制度 (5)土地登记可查询制度，除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询 (6)。