公共政策议程的建立.ppt

第三节 公共政策议程的建立一、政策议程的含义与类型1、政策议程的含义•通常是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程 2、政策议程的类型（1）系统议程•又称公众议程，指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程•本质上是众人参与讨论过程要求三个条件：–广泛注意或感知–多数认为有采取行动必要–普遍认为是政府职能部门权限之内，应当被关注（2）政府议程•又称正式议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一种政策议程–政府议程一般分为常规议程和非常规议程两类•常规议程是指政府职能范围内经常出现的、政府必须定期加以解决的政策问题•非常规议程是指因特殊情况或突发事件导致的公共问题，政府或政策制定者必须通过政策予以解决的政策议程（3）两种议程区别与联系区别：前者仅由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊;仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段;它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。

后者则由一些较具体的项目所组成;处于政策问题认定的最后阶段;主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实 联系：系统议程是政府议程的来源和基础；政府议程是系统议程的保障和途径 •也有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程 和象征性议程 两类1、实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程实质性政策议程有三个必要因素: A.相当数量公共资源的分配已岌岌可危; B.问题一定引发公民和公共政策制定者的广泛注意; C.问题的解决可能带来巨大的变化实质性公共政策问题一般与经济利益密切相关2.象征性议程是指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程•这些问题多集中于价值领域，而非资源分配二、进入政策议程的条件与障碍 •1.条件第一，事件或问题必须明朗而严重 问题的严重化往往会使得该问题的性质趋于明朗化，明朗化的问题并不一定都意味着问题很严重，但也在一定意义上可以说明问题的严重性第二，政治权威领导人及专家学者的预测性发动 第三，要有正常、民主和开放的察觉机制与过程 所谓正常的问题察觉机制，就是能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制 ；所谓民主的问题察觉机制，是指问题的察觉机制应该体现民主性；所谓开放的问题察觉过程，是指有关组织的问题察觉系统不应是自我封闭的，而是开放的。

2.障碍 •首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素； •其次，有学者认为在政策议程建立的过程中有双重关卡:一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制 ；•再次，与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系 三、影响政府议程建立的主要因素 •1、政治领导人是最基本的政策议程的发起者•2、社会公众需求一般是通过一定的社情民意形式表现出来的 •3、专业研究人员通过各种舆论媒介和组织管理渠道向政府提出自己客观合理的见解 •4、突发（或危机）性事件•5、大众传播媒介 “狗祸”问题提出“狗祸”问题确定建立“狗祸”问题政策议程1970年代—养狗几乎为零1983年—北京市环卫规定：八种禽兽 1986年—北京市城区禁止养犬的规定：2万只烈性犬1991年—2万只…..伤3万人次1993年—7.5万，加郊区19万只……伤5万1994年—狗年说狗，媒体公布了大量“狗祸”案例：伤人、扰邻、环卫、公共安全（狂犬病发病率、死亡率）宠物犬由私人行为影响到公共社会生活，成为公共问题，进入政府视野1994年4月，北京十届人大常委会第十二次会议上市政府推出规定草案1994年10月，市人大年登报征求公众对《北京市关于严格限制养犬的规定（草案）》的修改意见，召开座谈会5352个，直接参与意见者154307人1995年5月1日实行《规定》：严格限养方针，办养犬许可证等限制性规定客观、公认、冲突、团体、政府说明、确认、表述问题——476位人大代表的12件议案结构良好，双方都主动方式、传媒方式影响四、政策议程建立过程的模型 （一）罗杰.W.科布模型 •根据政府在议程建立中所起的不同作用 (即直接提出或间接提出政策问题) 提出三种模型:–外在创始模型 ；–动员模型 ；–内在创始模型 。

• 1.外在创始模型–属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程 –它适用的情境包括:•创始者身处政府结构之外;•表达或提出一项需求;•试图将问题散布到其他社会团体，最终向决策者施加足够的压力，以进人政府议程•美国信访办美国信访办------美国白宫也有个美国白宫也有个””信访办信访办””全美每天有两万封信件全美每天有两万封信件和电子邮件发给奥巴马，通过筛选由助手选出十件，每晚奥巴马都会和电子邮件发给奥巴马，通过筛选由助手选出十件，每晚奥巴马都会阅读奥巴马说，这是他每天最重要阅读材料，这些信批评多于奉承，阅读奥巴马说，这是他每天最重要阅读材料，这些信批评多于奉承，来信有一半都管他叫来信有一半都管他叫””白痴白痴””但这些信件但这些信件””比任何东西都更能够提比任何东西都更能够提醒我，这个国家发生了什么醒我，这个国家发生了什么””•2.动员模型– 属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程•3.内在创始模型 – 属政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程–在该模型下，仅限于政府内部的单位或接近于决策者的团体才能提出此类政策问题。

–该模型在财富和权力高度集中的社会较为流行 （二）芭芭拉·尼尔森的四阶段模型•她将议程的确立过程分为四个具体阶段:–(1)议题确认 某一问题受到注意，并被察觉到需要政府的行动 –(2)议题采纳 政府决定对公共政策问题是否做出反应 –(3)议题重要程度排序主要是对议程中各问题的相对重要程度进行排序 –(4)议题持续 议题提升到决定阶段 （三）. 约翰·金登的信息流模型 •金登将政策过程运作方式阐述成金登将政策过程运作方式阐述成“有组织的无序有组织的无序”，主要通过识别政府中的三条过程溪流来刻画，主要通过识别政府中的三条过程溪流来刻画政策议程的设立，即：问题溪流（问题识别）、政策议程的设立，即：问题溪流（问题识别）、政策溪流（政策建议的阐明和精炼）和政治溪流政策溪流（政策建议的阐明和精炼）和政治溪流（政治活动）政治活动）•以上三条溪流沿着不同路径流动，或偏离或接近以上三条溪流沿着不同路径流动，或偏离或接近政策过程，直到在某一特定时点上，即政策窗口政策过程，直到在某一特定时点上，即政策窗口上，它们路径相交，解决办法与问题以及适当的上，它们路径相交，解决办法与问题以及适当的政治压力会聚在一起。

在那个点上议案进入了正政治压力会聚在一起在那个点上议案进入了正式议程，公共政策程序则启动式议程，公共政策程序则启动约翰·W ·金登的多源流分析模型问题流问题流指标变化 焦点事件 反馈问题界定政策流政策流技术可行性 价值一致性科技 公众接受程度 知识政治流政治流公众情绪 公共舆论 利益集团选举政治 政权变化 法律权威社会预先安排社会预先安排价值 信仰文化 宪政结构干涉变量干涉变量政策窗口政策活动家外溢现象议议程程建建立立主要关注于问题的界定解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受程度政治对于问题解决方案的影响 乙肝歧视问题如何进入政府议程——多源流分析模型的运用案例分析1、背景• 据估计， 我国乙肝表面抗原呈阳性的群体大约有1.25 亿人， 其中乙肝患者约3 000 万人长期以来，这一庞大的群体在升学、就业、婚姻、社会交往等方面受到的歧视严重地影响了他们生活质量因此，关注这一社会群体的生存状况，争取和保障其作为公民应该享有的合法权利就显得刻不容缓2、案例分析的意义• 但与其他社会热点问题相比， 这一问题并未引起公众和政府的特别关注 • 一个长期受到政府忽视的问题如何得以迅速地进入政府议程的？直到2003 年， 两桩涉及公务员录用案件的发生才使情况发生转机。

之后在社会舆论的强大压力和各方人士的奔走呼吁之下， 国务院最终在2004 年底修订出台了新的公务员体检标准，取消了其中涉嫌乙肝歧视的条款探讨这个问题对于更好地理解当代中国的政策形成过程乃至政治民主化进程必将有所裨益3、相关行为者的利益分析•（1） 社会行为者–①歧视乙肝患者和病毒携带者的行为者主要包括医疗卫生部门、乙肝医药厂和公众三大部分–②主张消除乙肝歧视行为者主要包括乙肝患者及病毒携带者、以“肝胆相照”为代表的网络媒体、基金会以及相关专家学者•（2） 国家行为者: 政府部门–①社会对于乙肝的认识水平–②就业形势 –③现实利益 4 、政策议程设置分析———“多源流分析模型”• 基于以上分析可以看出， 正是基于实际的利益考量，长期以来， 无论在政府内外， 各方面排斥、歧视乙肝患者和病毒携带者的力量一直居于优势地位与此同时， 虽然主张消除乙肝歧视的声音虽然一直不绝于耳， 但在整个的大环境里面， 始终缺少进入政府议程的机会而这种情况之所以能够发生逆转，则是取决于一些特殊的条件在这里借用“多源流分析模型”加以分析和说明5、多源流分析•（1） 在乙肝维权行动中，“问题流”即歧视乙肝患者和病毒携带者的现象是一直存在的。

•（2）“方案流”方面医学专家们和社会各界人士为消除乙肝歧视现象提供了大量专业知识提供的这一系列权威论证，使得解决“乙肝歧视”的问题有了明晰的方法•（3） “政治流”方面①政治领导人的换届②利益集团的压力活动等因素乙肝维权组织利用国家领导人换届的时机，调动一切资源对国家立法、行政、司法机关施加压力，为他们的话语充分进入政府的议程奠定了基础•（4）引发机制 ①引起社会轰动的两大重要案件②非典危机唤起公众对公共卫生的重视 两大重要案件• 一是浙大学生周一超刺杀人事干部案2003 年, 浙江大学学生周一超因查出乙肝“小三阳”、体检不合格而落选公务员，一怒之下持刀刺死了经办人各方在为之痛惜的同时， 也纷纷质疑现行体检标准的科学性这一事件直接导致了我国1.2 亿乙肝携带者依法维权意识的觉醒此后，一场“反乙肝歧视”的民间维权运动就轰轰烈烈地开展了起来， 而消除公务员招录过程中的乙肝歧视就成为这场运动的首要目标• 二是“中国乙肝歧视第一案”同年， 在安徽省芜湖国家公务员考试中，大学毕业的张先著在笔试、面试第一名的情况下，只因其在体检中被查出乙肝而被取消录取资格张向法院提起行政诉讼， 状告芜湖人事局在录用公务员过程中歧视乙肝患者。

经过重重波折， 最后以法院做出“芜湖市人事局取消张先著公务员考试资格证据不足”的判决、张先著胜诉告终 6、尾声• 两大案件的巨大震撼， 非典危机引起的恐慌以及对公共卫生的空前重视程度，使得消除乙肝歧视的问题流、政策流、政治流交叉汇合，政策窗口打开，消除乙肝歧视被提至政府议程而公务员录用由于其示范作用及重大案件的集中发生地，成为人们的关注焦点， 所以消除乙肝歧视就从《公务员体检标准》开始了国务院最终在2004 年底修订出台了新的公务员体检标准，取消了其中涉嫌乙肝歧视的条款• 在此政策过程中， 毫无疑问， 政府最大的体会莫过于我国公民社会的崛起及其力量的增强公务员体检标准的修改， 民意是第一推动力在消除乙肝歧视的问题上，乙肝维权组织形成的政策网络成功的构造话语、改变了政策的过程7、思考• 多源流分析模型经常只是描述一些政策的真实制定过程，却不能提供政策制定的积极建议，因而不具备建设性• 我们知道，等待时机， 迫于社会压力才有改善政策的觉悟，这是一种“外生性政策学习”社会压力只能作为政策改变的初始推动力，唤起政府的政策意识，更重要的是呼吁政府采取“内生性政策学习”，即要主动地吸取经验，自觉改善政策思路，寻求社会公众的参与，共同致力于研究解决问题的方法。

使每个公民都能参与到政策决策当中，真正为建设和谐社会做出实际的贡献 “沉默的公民或许会成为独裁者的沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难是一场灾难 ——《论自由》英国著名思想家约翰·密尔 2010两会提案：雷人雷语(3月9日《北京晚报》 ) •会议才刚过半，网友们已经开始盘点雷人提案•　　出席两会的代表委员是参政议政的，提交提案是为了提供决策，反映民意，解决问题，化解矛盾•　　但提案年年有，年年出“雷论”有些代表委员一上两会，就像大脑指挥不了自己的阿凡达，弄得雷声阵阵，大雨倾盆，不雷不罢休，雷死不怕羞•　　宾语在此对已经公开报道出来的雷人提案、雷人语录进行独家点评，以飨诸位•1.老婆做家务须发工资•　　提案人：张晓梅（全国政协委员、《中国美容时尚报》社长兼总编辑）•　　作为每年的“提案大户”——全国政协委员、全国工商联执委，高级经济师张晓梅今年准备了20条提案和建议实行家务劳动工资化，切实保障女性权益”是其提案之一我希望通过这种方式，承认和体现女性，特别是那些全职太太在家庭中付出的劳动张晓梅认为家务劳动造成了女性就业困难、影响女性发展。

她建议《婚姻法》明确家务劳动补偿的相关因素　—— 3月1日《华西都市报》•　　宾语点评：老公要不要给老婆签劳动协议啊夫妻房事，老婆是否该给老公发夜班补助？ •2.取缔社会网吧，由政府办公共网吧•　　提案人：严琦(全国政协委员、重庆陶然居饮食文化【集团】有限公司总裁)•　　3月2日，一条两会内容的微博在网上被疯狂转发，内容是：全国政协委员、陶然居饮食集团董事长严琦语出惊人：关闭所有社会网吧，政府办公共网吧就这个建议，严琦将在今年全国两会期间提交相关提案网吧衍生的各种社会问题，已经成了社会顽疾，针对顽疾，就应该下猛药　——3月3日《南方都市报》•　　宾语点评：关了你的陶然居吧，建议饭店全由政府来管，偶们一起吃公共大食堂 •3.医改成功是全国人民的悲剧•　　提案人：宗立成（全国政协委员、山东工商联副主席、青州尧王制药有限公司总经理）•　　“医改如果成功了，是全国人民的悲剧！我敢这么说，就甘愿受千夫所指，不怕被人骂！”全国政协委员、山东省工商联副主席、青州尧王制药总经理宗立成刚刚抵达北京就爆出惊人之语　　——3月4日《扬子晚报》•　　宾语点评：两会最牛的植入广告 •4.房价不能打压也打不下去•　　提案人：茅永红（全国政协委员、地产500强百步亭集团董事局主席）•　　保障性住房的建设需要两条腿，政府解决一部分，市场方面也需要参与,与此同时,老百姓的住房观念也有待改变，现在很多人买不起房,就埋怨政府和开发商，是有些不对的。

房价不能打压,而且也打不下去　——3月4日《南方都市报》•　　宾语点评：我为金钱狂•5.大学生掏粪改变中国掏粪现状•　　提案人：朱军（全国政协委员、央视著名主持人）•　　近日，5名大学生在与400多位“候选人”的竞争中“脱颖而出”，成为掏粪工的新闻引发热议，不少人直指这个结果是中国教育体制失败导致3月6日，央视“名嘴”、全国政协委员朱军却大赞这一现象，“说不定有大学生加入，掏粪现状将改变！”•　　3月6日上午，在全国政协委员青联组的分组讨论上，朱军在被问到如何看待“大学生当掏粪工”时，笑着回答道：“我为他们鼓掌！”•　　这让身旁的一众委员有些意外，他随后解释道：“大学生愿意放下身段从事这个工作，本身就值得鼓励，有了他们的加入，将来我们的掏粪行业的现状有可能会因此改变呢！”　　——3月7日《新快报》•　　宾语点评：太浪漫了，太有“味道”了，绝对是“大师（屎）”！•6.唐山地震是30年前余震•　　提案人：陈建民（全国政协委员、国家地震局局长）•　　3月6日10时49分许，河北省唐山市滦县、唐山市市辖区交界发生3．1级地震，震源深度10千米11分钟后，11时许，该地再次发生4．2级地震•　　全国政协委员、中国地震局局长陈建民6日下午接受新华社记者采访时说，6日上午10时49分许、11时许发生在唐山地区的两次地震，均为唐山大地震系列衰减活动中的正常余震活动，不会再有强震。

　　——3月7日《武汉晨报》•　　宾语点评：1976年的唐山大地震是哪个世纪的余震？•7.运动员获金牌之后不能先感谢爹妈•　　提案人：于再清（全国政协委员、国家体育总局副局长、国际奥委会副主席）•“感谢你爹你妈没问题，首先还是要感谢国家昨日上午，国家体育总局副局长、国际奥委会副主席于再清参加全国政协体育界别分组讨论，谈起有运动员夺冠后感谢父母，于再清说：“小孩儿有些心里话没有表述出来”，运动员得奖感言“说孝敬父母感谢父母都对，心里面也要有国家，要把国家放在前面，别光说父母就完了，这个要把它提出来他表示，要加强对运动员的德育此前，周洋在冬奥会上夺冠后说“让我爸我妈生活得更好一点”，感动了很多人　　——3月8日中新网•　　宾语点评：想听听于副局长说上几句爱自己母亲的话虽然母亲不能给你职务任命书，但她让你来到了这个世界上•8.说房价高你回老家买房啊•　　提案人：陈华伟（全国人大代表、广东省化州市第二建筑工程公司宝安分公司经理）•　　3月7日，在广东代表团分组会议上谈及广州深圳房价问题，全国人大代表、广东省化州市第二建筑工程公司宝安分公司经理陈华伟语惊四座：“房价不是我们开发商决定，是由市场来定的。

现在说房价高，但没有人叫你去广州买，也没有人叫你去深圳买，你回老家买就可以啊，为什么还要到广州、深圳买？”•　　——3月8日 国际宾语点评：我一个朋友家是上海的，在深圳上班，老家的房价比深圳的还贵，他该去哪里买房？ •9 .这个问题这么敏感你问我干什么•提案人：某代表（全国人大代表、地方农业部门负责人）•记者：“您怎么看“毒奶粉”、“毒豇豆”等食品安全问题接连出现？”某人大代表、地方农业部门负责人：“你在两会上问这个干什么？这个问题这么敏感，你问我干什么？”—3月8日《广州日报》•　　宾语点评：人才啊建议“某代表”担任两会太极推手专业委员会主任委员 •10.大学生租房挺有尊严的•　　提案人：黄孟复（全国政协副主席、全国工商联主席）•　　在黄孟复看来，“人人都有房”的观念十分可怕•　　黄孟复7日上午在北京会议中心的政协工商联界别讨论会上讲道：“北京房价2万还是3万，对普通老百姓来说根本就没有痛苦，他们有什么痛苦呢？2万我买不起，涨到3万我还是买不起这样跟普通老百姓根本就没有关系除非降到3000元，可能吗？”•　　“什么是有尊严的生活？给他一个适度的房子，而不是一买就要求90或100平米。

四十几平方就没尊严了？我觉得四十几平方就挺有尊严的　　——3月8日《南方都市报》•　　宾语点评：我不知道黄委员是不是有尊严地在40几平米的“适度”房子里生活如果40几平方米就叫有尊严，黄委员堪称“元始天尊”了•11.媒体“唱黑”了房地产商•　　提案人：傅军（全国政协委员、新华联集团总裁）•　　“中国的房地产，媒体起了很不好的作用现在媒体的主力记者几乎都是80后，他们正急需买房，写新闻都带有他们的主观性傅军认为，房地产商被骂成万恶之源，主要是媒体抹黑的•　　“骂”完80后记者，傅军转而“骂”政府他说，政府要有主见，不能追随媒体，要保持政策的连续性和稳定性，“不能像洗桑拿一样，热了到冰水里泡一下，冷了又去蒸一下，蒸了又去泡一下”　　——3月8日《南方都市报》、3月9日《西安晚报》•　　宾语点评：媒体曾“唱贪”过南京市江宁区房产局原局长周久耕，“唱色”过广西来宾市烟草专卖局原局长韩峰但这些人的“贪”和“色”不是媒体“唱就”的，是他们的身体自带的；同样，房地产商的“黑”也是他们骨髓里就有的如果真的是不黑被“唱黑”了，连自身权益都维护不了，这委员岂不是太“痿”了？ •12.房地产利润不及餐饮业•　　提案人：王健林（全国政协委员、大连万达董事长）•　　房地产的净利润率都在10%以下，你说这高到哪去呢？餐饮业的利润率还在百分之三四十呢！　　——3月8日《南方都市报》•　　宾语点评：餐饮业的下水道里流走了多少公款，但房地产刮来的都是百姓的血汗。

•13.“囧”途末路•提案人：沈长富（全国人大代表、中国移动重庆公司总经理）•为防止学生沉溺网游，影响休息学习，建议网络游戏分时段开放建议屏蔽网络不良用语，如“3Q”(ThankYou)、bt(变态)，还有“囧”、“槑”等生造字，青少年长期接触这些网络语言，会产生不好影响　　——3月9日《重庆晚报》•　　宾语点评：“囧”字和“槑”字，许慎的《说文·囧部》和《现代汉语词典》里都能查得到，长富兄何必急着屠囧呢？人囧不可怕，就怕囧人没文化 •14.手术费太低医生没办法活了•　　提案人：王天佑（全国人大代表、首都医科大学附属北京友谊医院胸心血管外科主任医师）•　　“如果不算外出讲学等活动，只算工资的话，我的年收入还不到10万元人民币，而国外像我这样级别的医师年薪至少要200万美元（近1400万元人民币）！”•　　“现在是手术做得越多，赔得越多比如肺癌切除术，北京地区手术费为800元，做一个手术得赔1000多元国外同样做一个肺切除，光手术费就要一万美元——3月9日《北京晚报》•从“雷人”提案屡现的现状来看，政协提案的整体质量无疑令人担忧在去年的全国“两会”上，复旦大学教授、全国政协委员葛剑雄曾痛心疾首：“有些委员连参加两会都是早上动手术下午来开会，他能提出什么高质量的提案来？”•事实上，提案质量之所以不高，既有个人因素，也有体制因素。

政协委员的产生机制是邀请制，提名推荐、有关部门进行综合评定，然后在政协常务委员会议上同意通过这种产生机制往往使政协委员更像是一种国家荣誉譬如，刘翔等体育明星能成为政协委员，主要是他们的比赛成绩这种被动的当选形式无疑折损了政协委员参政议政、民主监督的政治自觉——提案质量连年滑坡的根源并不在于委员是否专职化，而在于一些委员没有参政议政的内驱力 •　 提案质量连年滑坡，不仅呼唤着委员专职化，也在倒逼着政协体制能做出改革——在我看来，倘若能在政协的推举制度、政协的组织构成等方面做出改革，政协所遭遇的这些具体问题都将迎刃而解。