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学术述评?? 社会福利? 与 ? 社会保障? 再认识尚晓援*? ? * ? 作者尚晓援, 女, 1953 年生, 北京师范大学社会发展与公共政策研究所副教授, 澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心研究员 ? 当前, 中国正在重新审视自己的社会政策, 重构自己的社会保护体制为此, 厘清 ? 社会保障?、? 社会福利? 两个核心概念, 从而澄清理论上的混乱、借鉴国外社会福利制度的有益经验是十分必要的在中国, 目前学术界对 ? 社会福利? 和 ? 社会保障? 的定义没有公开的争论一般的用法是将社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置四大项目视为中国社会保障体制的主要组成部分根据这种用法, 社会福利是社会保障制度的一个组成部分 ( 陈良瑾,1994; 唐钧, 1995) 中国目前的社会保障体制就是多年以前根据对这一问题的上述认识设计的所以, 在许多国家中仅仅意味着社会保险和现金救济的 ? 社会保障? ( social se -curity) 一词在中国反而成为包含一切的总称,相反,社会保险、社会福利服务、社会救助和优抚安置等重要的项目则变成了这一 ? 社会保障? 制度的组成部分, 从制度上被降低到福利制度的较为次要的组成部分。

尤其是当主要负责社会保险的劳动部被改组为? 劳动和社会保障部? 之后, 代表普遍性原则的、与工作历史相联系的社会保险得到加强,而主要为弱势群体提供帮助的其他福利和救助工作没有得到相应的发展这样的变化方向与国际福利国家的改革方向背道而驰鉴于面对城市公有部门雇员的社会保险成本比只面对弱势群体的社会救助和福利服务等制度的成本高得多, 这样的变化不符合中国的国情国力同时, 在学术讨论和国际交往中, 这种状况也引起了一些误解如下述比较权威的 ?社会工作百科全书? 的解释就反映了对 ? 社会福利? 和 ? 社会保障? 的这种认识社会福利:? 按其字义和一般人的观念, 通常被理解为有关改善社会成员物质、文化生活的一切举措在社会工作专业领域里, 有广义和狭义两种理解在世界许多国家, 特别是西方发达国家里, 大多把 ?社会福利?当作 ?社会保障?的同义词如 ?简明不列颠百科全书? 将社会保障解释为 ?一种公共福利计划? , 属于对 ?社会福利?一词的广义解释在另一些国家里,如美国、日本等国, 社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的范围和领域, 通常是指专为弱者所提供的带有福利性的社会服务与保障, 如儿童福利、老人福利、残疾人福利, 等等。

从这个意义上, ?社会福利?一词便具体化为 ?社会福利服务?或 ? 社会福利事业? 属于对社会福利的狭义理解 ?? 在中国, 社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分, 属于狭义社会福利范畴 ( 陈良瑾, 1994:419) ?在这个定义中,作者正确地指出了 ? 社会福利?有广义和狭义两种解释, 但其 ? 在世界许多国家, 特别是西方发达国家里, 大多把 ?社会福利?当作 ?社会保障?同义词? 的说法则不符合事实, 其对西方国家的制度理解也有偏差事实上, 在西方国家, 更容易与 ? 社会保障? 作为同义词使用的是 ? 社会保险?(social insurance) , 而不是 ? 社会福利?作者在这里混淆了社会福利和社会保障这两个互相联系但意思不同的概念在其他研究中也有人使用这种定义如 ?(社会福利) 作为国家的社会政策, 由国家或社会为立法或政策范围内的所有公民普遍提供旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度? (张海鹰, 1993: 320) 这是用 ? 社会保障? 来诠释 ? 社会福利?中国的社会保障研究在 80 年代中叶以后, 深受西方的影响所以在阐述定义时,?简明不列颠百科全书? 和美国及日本的制度被引为论据。

这种用法其?113?实与国际惯例不符在英国出版的 ?新大不列颠百科全书? 中, ? 社会保障? 不单独列目,而 ? 社会福利?的条目下包括两个主要的子项目, 即 ( 1) 社会工作:个人社会服务;( 2) 社会保障: 政府的福利项目虽然条目作者没有试图为 ? 社会福利? 下定义, 但这种设置方式显然不意味 ? 社会福利? 和 ? 社会保障? 可以作为同义词使用事实上, 这种设置方式意味着? 社会福利? 和 ? 社会保障? 不是同义词又如美国 1999 年出版 的 ? 社会工 作词典? 对? 社会福利? 的定义为:第一,一种国家的项目、待遇和服务制度, 它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要, 这些需要对维持一个社会来说是最基本的第二, 一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态 ( Barber, 1999: 454) 同一本词典对 ? 社会保障? 的定义则为:? 一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民, 如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助在美国, ?社会保障?一词指由 ?老年人、遗属、残疾人健康保险?项目 (OASDHI) 和由 ?医疗照顾?项目提供的现金补助。

在其他国家, 这一概念亦包括对全体公民提供的医疗保健待遇和对全体儿童, 无论其家长的收入水平如何, 提供的现金待遇 ?从以上定义来看, 有两点是清楚的: 第一, 社会福利和社会保障并不是被当做同义词来使用的;第二, 社会福利制度的含义比社会保障宽泛一些社会保障可以是一个国家社会福利制度的组成部分, 但是反之并不亦然所以, 当真正进行社会福利制度的国际比较研究时, ? 社会福利? 和 ? 社会保障? 这两个概念的误用往往给研究者带来一定的困难和混淆如在一些著作中, 研究者在讨论社会保障的问题时,很多地方直接把概念转换成了 ? 社会福利?(陈良瑾, 1990; 雷洁琼、王思斌, 1999: 258)表面上, 社会福利和社会保障的不同定义只是对西方经验进行中国诠释的过程中产生的误解本质上, 中国从西方读出的是自己的制度?? ? 中国的诠释带有中国特点我们所以把在西方以社会保险为主要内容的 ? 社会保障? ? 阅读? 为社会福利制度的主体,并根据这一误读来设计中国的制度, 与中国自己的以社会保险为中心的社会政策有根深蒂固的联系不过, 分析中国的制度不是这项研究的目的我要做的是试图从理论和国际惯例及历史与现实的结合上对 ? 社会福利? 和 ? 社会保障? 等关键概念进行反思和探讨。

在这项研究中, 我沿用国内通行的用语,? 社会福利? 译自英文的 ? social welfare ?, 而 ? 社会保障? 译自英文的 ? social security??我的主要观点是: 虽然 ? 社会福利? 和 ? 社会保障? 这两个概念都有广义和狭义的定义, 但从国际惯例和许多国家的实践经验看, 把 ? 社会福利? 定义为? 社会保障? 制度的一个部分是不恰当的?社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义, 指由国家或由立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排社会福利的含义则宽泛和含糊得多,一般指作为人类社会, 包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态贫困、疾病和犯罪等社会病态是 ? 社会福利? 的反义词广义的 ? 社会福利? 制度指国家和社会为实现 ? 社会福利? 状态所做的各种制度安排,包括增进收入安全的 ? 社会保障? 的制度安排狭义的 ? 社会福利? 则指为帮助特殊的社会群体, 疗救社会病态而提供的社会服务, 它与 ? 社会保障? 的制度安排同为促进人类幸福的制度措施, 只是针对不同的社会问题社会福利一般社会福利理念社会福利是一个被广泛应用的概念, 许多西方的资本主义国家称自己为 ? 福利国家? 即是一例。

社会福利又是多义词美国社会工作协会 ( NASW) 1999年出版的 ?社会工作百科全书? 是这样讨论社会福利的:? 社会福利是一个宽泛的和不准确的词, 它最经常地被定义为旨在对被认识到的社会问题做出反应,或旨在改善弱势群体的状况的 ?有组织的活动? 、?政府干预? 、政策或项目社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念, 这个社会为工作和人类的价值提供机会, 为其成员提供合理程度的安全, 使他们免受匮乏和暴力, 促进公正和基于个人价值的评价系统, 这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的这种社会福利的理念基于这样的假设:通过?114?中国社会科学? 2001 年第 3 期??这个观点最早是民政部社会福利和社会事务司的窦玉沛先生根据其在工作实践中的体会提出来的这项研究也是受福利司的委托而进行的作者在此致谢虽然我认为后者的翻译并不准确,因为它原意是? 社会安全?但是, 因为这一翻译在中国被广泛使用, 而本文的目的是对社会福利和社会保障的内涵和外延进行辨析故此处暂时借用已经约定俗成的翻译, 以免引起误解组织和治理, 人类社会可以生产和提供这些东西, 而因为这一理念是可行的, 社会有道德责任实现这样的理念 (2206)。

?可以看出, 这一定义认为, 社会福利包括了理念、道德责任和制度实体等不同层次的含义还有一种简单的界定,? 社会福利? 有两个层次的含义,它可以指社会福利状态, 亦可以指社会福利制度作为状态, 社会福利原义指人类生活中的幸福和正常的状态 (Midgley, 1997)贫困、疾病和犯罪等社会病态是? 社会福利? 的反义词社会福利制度是为达到社会福利状态而做出的集体努力 ( 包括政府的努力)但是, 由于社会福利制度的发展是一个历史过程,因时、因事、因地 (国别) 而异, 所以社会福利的概念也是变化的, 没有统一的定义一般来说, 社会福利制度指为促进人类幸福, 疗救社会病态的慈善活动或者政府行为在本文中, 我的讨论主要针对社会福利制度但在讨论社会福利制度之前, 有必要先对社会福利状态进行讨论作为状态的社会福利作为状态的社会福利可以说是因人而异, 因社会而异社会福利既有主观方面的内容,也有客观方面的内容 (Midgley, 1997; Rose and Shiratori, 1986);可以对其进行定性研究, 亦可进行定量或实证研究人们对社会福利的认识是一个历史过程最开始, 政府的社会项目是针对社会问题或社会病态而提供的, 如针对贫困的济贫措施和针对工人阶级的不安定状态的社会保险项目。

虽然这些项目间接地促进了社会福利, 但它们并不是把积极地促进社会福利或者人类自身的发展作为直接目标随着资本主义社会的发展, 人们的生活水平大大提高, 国家提供的社会福利项目日益增多越来越多的人把教育、健康、社会平等及有保障的收入作为自己的社会权利来要求社会福利本身逐渐成为政策追求的目标与此同时, 随着包括民事权利、政治权利和社会权利在内的广义的公民权利概念在发达国家的普及, 通过教育为出身于不同社会背景的儿童提供均等的发展机会的问题也被提了出来社会福利即与这些问题密切相连美国著名的社会政策研究专家米基利对社会福利的定义可能最好地包括了上述考虑他认为社会福利是 ? 当社会问题得到控制时, 当人类需要得到满足时, 当社会机会最大化时, 人类正常存在的一种情况或状态? ( 1997) 由上可见, 社会福利状态实际涉及人类社会生活非常广泛的方面, 包括社会问题的调控, 社会需要的满足和实现人的发展潜能, 收入安全只是其中的一个方面尽管在市场经济的条件下, 对大多数人来说,它是其中最重要的一个方面既然社会福利制度是为达到社会福利状态而做出的集体努力, 它的制度目标比收入安全自然要宽泛得多, 它不应该是仅仅以收入安全为目的的社会保障制度的一个部分。

作为制度的社会福利作为制度的社会福利,可以被理解为制度实体,亦可以被理解为一种 ? 制度化的集体责任?, 即一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任在现代国家大规模地承担起社会福利的责任之后, 社会福利成为 ? 制度化的政府责任?但这种责任的内涵则因国家和地区而异由于社会福利概念的宽泛和模糊, 也由于政府大规模地承担起促进社会福利的责任, 很多政府部门。