教师“定期流动制”与日本义务教育的均衡发展修改版.docx

教师“定期流动制”与日本义务教育的均衡发展（上海师范大学 教育学院 韩明玉 上海 200234）内容摘要：本文从流动的对象、流动的形式、流动的地域、流动的程序、流动的频率以及流动的配套措施六个方面对日本的教师定期流动制进行了详细地分析，得出了日本教师的定期流动制是促进日本义务教育均衡发展的关键因素的结论，并着重分析了日本的新教育改革对二者之间的关系的影响最后笔者认为日本新教育改革正在威胁日本义务教育的均衡发展关键词：日本 定期流动制 义务教育 均衡发展作者简介：韩明玉，上海师范大学比较教育学专业 2014 级硕士研究生，研究方向为初等教育的国际比较自从 1886 年日本颁布《小学校令》确立了义务教育制度之后，日本的义务教育已经发展了一百多年在这稍显漫长的发展过程中，日本始终强调义务教育的均衡发展至今为止，不仅日本的义务教育的发达程度世界领先，其义务教育的均衡化程度也位居世界前列究其原因，首先，日本各校实施全国统一的标准化建设，实施办学条件均等化；其次，日本的义务教育经费是由国库拨款，每位学生的生均经费都是一样的，不存在地区差异；最后，更为重要的是在师资建设方面，日本推行教师“定期流动制” [1]。

笔者将从教师的“定期流动制”方面探究其对日本义务教育均衡发展所起到的作用，以及在新时期二者关系的新变化一、日本教师“定期流动制”概述日本虽然早在 20 世纪初就普及了 6 年义务教育，但地区差异一直很大第二次世界大战结束后，日本虽然在美国的主导下将义务教育延长至 9 年，但地区间发展的不平衡问题却依然未能解决 [2]在这种情况下，日本开始密切关注义务教育的均衡发展问题，并将重点放在对教师的系统规划上面，实行教师“定期流动制” 在 50 年代中后期出台了一系列旨在推行教师“定期流动制”的法案，其中最为著名的是《关于地方教育行政组织及营运的法律》 ，该法对教师的定期流动进行了详细的部署这些法案的出台，促进了日本教师“定期流动制”的完善和发展，并在 20 世纪 60 年代初时形成制度此后经过几十年的发展，日本教师“定期流动制”已经十分完备日本的教师流动主要在公立基础学校（小学，初中，高中和特殊学校）中进行，以义务教育阶段为主，即中小学阶段其教师流动即包括教师，也包括校长日本实行教师“定期流动制的目的在于不断提高教师的工作热情和创新能力以及多样的经验积累；合理配置人才资源，保持学校之间的水平均衡；打破封闭状态，保持学校办学始终充满活力 [3]。

二、日本教师“定期流动制”的主要内容日本的教师“定期流动制”内容十分具体，笔者将从教师流动的对象，教师流动的形式，教师流动的地域等六个方面对其进行阐述一）教师流动的对象日本各都道府县中小学教师定期流动的政策在主要方面是一致的，以东京都为例，其《实施纲要》中规定，流动的对象可分为三种情况：（1）凡在一校连续任教 10 年以上以及新任教师连续任教 6 年以上者；（2）未解决定员超编而有必要流动者；（3）在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者此外，对于教师中的不应流动者也做了相应的规定，如任教不满 3 年的教师、57 岁以上 60 岁未满的教师、妊娠以及休产假的教师、长期缺勤的教师等 [4]二）教师流动的形式日本教师流动的基本形式主要有两种：第一，在同级同类学校之间流动，例如，从小学流向小学；从初中流向初中；从高中流向高中等；第二，在公立基础教育各类学校之间流动如从高中流向特殊教育学校，从初中流向小学等[5]据日本文部省 1996 年的统计资料，当年有 21554 名高中教师实行了流动换岗，流动率 11.1% 。

从文部省 1995 年统计资料看，当年在不同种类学校间流动的教师有 12,268 人其中，小学教师有 84.2% 转任到初级中学；初中教师有 84.2%转任到小学;高中教师有 85% 转任到特殊学校; 特殊学校教师流动到小、中、高的比率分别占 40.4%、27.5% 和 32.1%[6]三）教师流动的地域日本教师的定期流动，按流动地域可分为两种情况，一种是是在同一市、街区、村之间流动，二是跨县一级（相当于我国省一级）行政区域间流动 [7]而上述两种情况中前者所占比例很大据我国驻日本使馆教育处彭新实提供日本文部省 1996 年统计资料显示，当年小学与初中有 96033 名教师实行了流动换岗，流动率为 17．1％，其中在同一市町村间流动的有 52105 人，占了小学和初中教师流动人数的 54．3％；高中有 21554 名教师实行流动换岗，流动率为1．1％ 其中从偏僻地学校向其他地区学校流动的有 5860 人，从其他地区学校流动到偏僻地学校的有 5289 人，二者的交流比例大致保持平衡 [8]四）教师流动的程序日本教师的定期流动必须遵循严格的实施程序其具体操作程序为：第一步，由县一级教育委员会在每年的 11 月上旬，发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定、有关原则、要求等；第二步，全体教师都要填写一份调查表，其中包括流动的意向；第三步，在充分尊重本人意愿的基础上，由校长决定人选，并报上一级主管部门审核，最终由县（都道府）教育委员会教育长批准，校长则由教育长直接任命换岗，本人也可以提出申请；第四步，在来年4 月新学期前，流动教师全部到岗 [9]。

五）教师流动的频率根据近年来日本文部省对其教师的平均流动率推算结果来看，全国教师平均每隔 6 年流动一次，大多数县的中小学校长一般 3-5 年就要换一所学校，每一名校长从上任到退休，一般要流动两次以上日本文部省统计资料还显示，1996 年，日本中小学教师在同一学校任教时间未满 6 年的教师比率为 76.3%，达到 6-10 年的为 18.1%，达到 10-15 年的为 4.1%，而 15 年以上的教师比率仅为 1.5%[10]这数据体现了日本教师流动具有高频率和逆向性的特点 [11]六）教师流动的配套措施日本教师的“定期流动制”的成功实施，并成为世界均衡配置师资，促进义务教育均衡的典范，很重要的一点就是有相配套的制度保障和财政支持在日本，中小学教师属于公务员队伍的一部分日本的《国家公务员法》和《教师公务员特例法》都明确规定，中小学教师的定期流动属于公务员的人事流动范畴；《关于地方教育行政组织及营运的法律》和《行政不服审查法》 ，规定了教师流动的义务性，明确了流动的年限和待遇 [12]日本义务教育的教职员工资，根据法律规定高于普通公务员1954 年《偏僻地区教育振兴法》 （1974 年第四次修订）中又规定，市、町、村的任务之一就是“为协助偏僻地区学校工作的教员及职员的住宅建造和其他生活福利，应采取必要措施。

”在该法中，还专门设有“偏僻地区津贴”一项，月津贴额在本人月工资和月抚养津贴总额的 25％以内；当教职员因工作变动或随校搬迁到偏僻地任教时，从变动或搬迁之日起3 年内，对其发给迁居补贴，月补贴额在本人月工资和月抚养津贴总额的 4％以内此外，还有其他形式的津贴，如寒冷地区津贴、单身赴任津贴等 [13]综上所述，可以看出日本教师的“定期流动制”一些特点，如依法实施，流动具有义务性；操作程序公开公正，易于实施；政府主导，确保师资的均衡配置正是由于这些日本特色的存在，才真正保障了日本教师的定期流动的顺利进行 而日本教师的定期流动对日本义务教育的均衡发展究竟产生了何种影响，接下来笔者将具体分析二者之间的关系三、教师“定期流动制”促进了日本义务教育均衡发展从时间上看，日本义务教育的均衡发展早于教师的定期流动在日本明治维新时期刚实施义务教育时，就相应的出现了义务教育的均衡发展问题，义务教育的均衡发展经过了三个时期，分别是以“普及教育”为主的战前萌芽期，以“形式均衡”为主的战后重建期以及以“实质均衡”为主的改革提高期 [14]而日本教师的定期流动却是在二战后才出现的，前后相差几十年的时间日本的教育是一种精心设计过的教育，日本教师的“定期流动制”就是日本政府为解决义务教育的地区差异问题，进而实现义务教育的均衡发展所实施的一项政策。

所以教师的“定期流动制”与义务教育的均衡发展二者之间也是一种手段与目的上的关系笔者认为二者之间的实质性关系是日本教师的“定期流动制”促进了日本义务教育的均衡发展义务教育均衡发展的实质和核心是教育资源的均衡配置在所有的教育资源中，教师资源是一种特殊的资源，因为教师在学校教育教学活动中起着主导作用，是教育教学活动的具体操作者和执行者，也是影响学校教育教学质量的决定性因素，并且教师在学生的成长和发展中起着重要的作用因此，教师资源的均衡配置是义务教育均衡发展的关键所在而日本教师的“定期流动制”促进了日本教师资源的动态均衡配置，从而促进了义务教育的均衡发展日本义务教育的均衡发展，使得日本国内每一所学校的教育质量相差不大，从而避免了重点学校与薄弱学校的存在，也避免了大规模的择校现象的出现义务教育的均衡发展反过来又带动了教师的定期流动的发展四、新时期日本教育改革对二者关系的影响日本教师的“定期流动制”促进了日本义务教育在各县内的均衡发展，也促使义务教育在全国范围内保持了一个相对均衡的发展状态但是，自 20 世纪末以来，为迎接新世纪的到来，日本进行了一系列的教育改革，这其中也包括义务教育的改革，然而义务教育的改革似乎出现了消解义务教育均衡发展的新动向，尤其是 21 世纪初进行的义务教育结构改革。

这次义务教育结构改革的理念是什么，对于教师的定期流动有什么影响，为什么会消解日本义务教育的均衡发展，下面将会对改革进行详细的梳理，进而深化对教师的“定期流动制”以及义务教育均衡发展的新认识一）义务教育改革的政策理念20 世纪 70 至 80 年代，新自由主义和新保守主义思潮逐渐兴盛，尤其是伴随着美国的里根总统和英国撒切尔夫人的上台，其对世界各国的教育改革产生巨大的影响日本在 20 世纪 80 年代，中曾根设立直辖于首相的临时教育审议会以来，二者合流成为日本教育政策的主流思想，自然也成为义务教育改革的政策理念新自由主义和新保守主义思潮强调学校选择的扩大和市场化，学力水准的提升和学校绩效责任，教育内容的保守化和教育目标从属于经济目标 [15]二）教师“定期流动制”的新变化1.教师工资构成的变化 日本义务教育经费，特别是其中的教师工资，一直以来主要是由政府承担，并因此设立了专门的国库负担金制度国库负担金制度规定：“国家分担都道府县负担经费的 1/2，所需费用由中央政府征税专门提供，与财政相分离 ”因此改革前教师工资的一半是由中央政府承担，另外一半由地方政府承担教师的工资并存在地区的差异，无论是发达地区还是落后的地区，各学校教师的工资实际差异不大。

所以这样的工资构成使得教师的定期流动有保障但是，自 2001 年之后，为了在财政改革中配合地方分权的“结构改革”目标，削减国库补助金、由中央向地方倾斜税源、重估转移支付金的“三位一体”财税制度改革付诸实施 [16]这一改革引起了关于义务教育经费国库负担金制度存废的争议，并最终导致从 2006 年起义务教育经费国库负担比率从 1/2 下降到1/3这意味着以后中央政府只负责教师工资的 1/3，剩余的工资由地方政府负担，但各地的经济发展程度不同，财政收入自然也就存在差异，将会直接导致教师工资出现明显差异，并持续扩大这次改革改变教师的工资构成，削弱了教师定期流动的保障机制，从而不利于义务教育的均衡发展，是对义务教育均衡发展的一种变相的消解2 教师管理权的变化日本义务教育的管理权限在各县，各县拥有对县内的教师进行统一调配的权利，但是自小泉内阁上台之后，这一管理权限开始逐渐下移到市町村地方当局和学校2005 年发表的中央教育审议会的咨询报告《创新时代的义务教育》认为：“有人指出，在文部科学省、都道府县教育委员会和市町村教育委员会之间行程里上意下达式的中央集权行政，。