环境标准的法律效力：问题梳理及实践动向.docx

环境标准的法律效力问题梳理及实践动向 王春磊摘要：环境标准的法律效力涉及三个层面的问题：一是环境标准在我国环境法律体系中的效力定位；二是作为具体的环境标准是否具有规范效力及其实施方式；三是环境标准效力的具体法律实现在这三个问题上，尽管学界达成了相对统一的认识，但行政执法和司法实践的相关动向却展示出不同的趋势和取向梳理这些差异，有助于深化对环境标准与环境法关系的认识，推动我国环境法治科学发展关键词：环境标准；法律效力；规范效力；法律属性；合规抗辩：D922.68：A：1003-0751（2016）11-0046-05我国关于环境标准的规定散见于《环境保护法》《标准化法》《环境标准管理办法》（原国家环境保护总局1999年发布施行）等法律、规章中环境标准有不同的分类本文所探讨的环境标准仅限于强制性环境标准，包括国家和地方的环境质量标准、污染物排放标准以及法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准根据《标准化法》第2条的规定，环境标准是有权部门予以统一的有关环境保护的各项技术要求和检验方法法学界关于环境标准的定义、分类等基本没有超出上述规定的范畴，对环境标准的定义大同小异，基本为“技术规范的总称”。

如：“环境标准是国家为了维护环境质量，控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称”①，“环境资源标准（指环境保护标准）是指为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，对环境资源保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所作的规定的总称”②环境标准的法律效力涉及三个层面的问题：一是环境标准在我国环境法律体系中的效力定位；二是作为具体的环境标准（适用于具体领域的条款）是否具有规范效力及其实施方式；三是环境标准效力的具体法律实现一、环境标准在法律体系中的效力定位这一问题也可以叫作环境标准的法律属性问题，它与环境标准的法律地位问题紧密相关肯定作为整体的环境标准是环境法体系的组成部分，在某种程度上也就肯定了具体的环境标准是具有法律属性的法律规范否认环境标准的法律地位的观点，同时也否定了其法律规范属性关于环境标准与环境法关系的认识可分为基础说、附属说、共生说等基础说认为，环境标准是环境法建立的基础，“环境法中的很多规范都依赖于环境标准的运行”，“虽然各国环境基本法对环境目标设定的内容各不相同，但在环境目标的实现及实现程度上，都与环境标准紧密相关，并且环境目标的设定是通过环境标准中的质量标准来表达的，且其实现及实现程度即环境质量的好坏，也只能通过环境标准来判断，尤其是依赖环境质量标准与污染物排放标准。

从这意义上讲，传统环境法体系是以环境标准为基础建立起来的”③附属说认为，“环境标准是环境法律法规授权国家有关部门和省级政府统一制定的独立于环境法律法规和规章的具有法律效力的环境保护技术要求和检验方法”，环境标准具有与环境法规相独立的法律地位，但具有附属性④共生说认为，环境标准和环境法不分主从，“两者的关系既相辅相成，又互为条件”⑤关于环境标准是否构成环境法体系的组成部分，存在不同观点普遍认为，环境标准属于环境法体系的组成部分环境标准在环境法中的重要地位几乎得到学界一致的认同，这从所有的环境法学教材都有专章论述环境标准可以得到佐证⑥金瑞林、韩德培、蔡守秋、周珂、徐祥民、吕忠梅、常纪文等环境法学者都持这一观点⑦如周珂等认为，环境法体系由六个部分组成，其中之一就是环境标准⑧蔡守秋称：“关于环境标准与环境法的关系，主要有如下三种观点：一是认为环境标准就是环境法；二是认为环境标准不是环境法；三是认为环境标准与有关环境标准的法律规范结合在一起共同形成环境法体系的一个有机组成部分笔者倾向于最后一种观点⑨王树义等认为环境标准是环境法律体系的重要组成部分，是环境法律系统的主要构成部分⑩常纪文认为：“按照‘纳入其中即为组成的法学逻辑，可以判断，环境标准形式上属于环境法的体系。

从作用来看，环境标准可以为环境法所援引或者适用，产生法律上的强制实施效果，成为环境保护的重要法治措施之一作用的发挥说明环境标准纳入环境法的体系是合理的在肯定性通说中，因对环境标准的理解不同，不同学者也存在一定分歧，存在部分肯定说如蔡守秋指出，“环境标准、环境法和环境标准法是三个既互相关联、又相互区别的概念”，对于环境标准，“笼统地将它们都称为环境法或环境法规是值得商榷的”，对于环境标准法而言，“显然，环境标准法是环境法的组成部分”王灿发也认为：“仅仅把环境标准作为环境法体系的组成部分是不全面的，因为环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范，其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任，它只有与关于环境标准管理的法律、法规结合在一起，才能构成完整的法律规范，因此，由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准所组成环境标准法是我国环境法体系的重要组成部分的提法才是比较准确和完善的彭本利、蓝威认为，对于环境标准属于环境法体系的组成部分，应区分不同种类的环境标准来谈这个问题，“我国的环境标准是法律规定必须严格贯彻执行的强制性标准”，“要把其与推荐性标准严格区分开来”对通说提出质疑的学者认为，环境标准不属于环境法体系的一部分。

对这一问题，杨朝霞专门作了研究他认为，关于环境标准法律地位的研究存在以下问题：一是忽视对推荐性环境标准的分析，存在以偏概全的现象二是以是否具有强制性和法定性来认定环境标准的法律性质，存在逻辑上的错误法律规范并非都具有强制性，由法定主体按法定程序制定的文件也未必都是法三是混淆了环境标准和环境标准法的概念前述观点或直白或委婉，但对环境标准从形式上看是否属于法律渊源，即是否属于法的形式之一，都持一定的保留态度一般认为，环境标准从法律渊源即表现形式上看属于行政规范文件，但实在法中却有明显的对技术标准的法律渊源地位的肯定例如，《建设工程质量管理条例》属于国务院发布的法规，其中第44条将法律、法规和强制性标准并列，要求有关部门对强制性标准的执行情况进行监督检查从这一条款来看，强制性标准类似于规章的地位因为在我国法律渊源中，法律、法规、规章的立法位阶依次降低，此处未出现规章而直接列出强制性标准，不能认为是立法者无意为之该条例出台后，有行业报道中特别强调了这一点，即“强制性标准将具有法律效力” 二、环境标准的规范效力前述研究从宏观层面和部门法角度对环境标准的法律地位进行了探讨，但环境标准的法律效力也是一个法律规范层面的具体问题。

一些研究从法律规范的基本三要素——假定条件、行为模式和法律后果着手，探讨了具体的环境标准条款是否具有法律规范效力肯定者认为：环境标准是一种具有规范性的行为规则，其特点是将原本属于技术规范的环境准则在法律中予以规定、处理，赋予其法律规范的效力，用于表示环境行为的界限；环境标准不仅具有规范性、强制性，而且同环境保护规章一样，是由获得授权的国家行政机关依法定程序制定和发布实施的否定者认为：环境标准不同于环境标准法律规范，从形式上看，“它无构成法律规范所需的完整结构，也无独立的法律效力，故其属性只可属于行政规范性文件，而不应归于环境法的渊源”；从法律语言角度看，即使标准采用了“可以”“应当”“必须”“不得”等行为模式用语，这些用语与法律文本中同一用语的意义也完全不同法律文本中的“可以”体现法律上之权利，“应当”“必须”或“不得”体现法律上的作为或不作为之义务，而标准文本中的“可以”“应当”“必须”“不得”并不意味着法律上之权利或义务，只意味着从技术性层面上判断，按照标准的要求所实施的行为具有技术上、科学上的合理性有学者从一般意义上对标准的属性作了分析，认为标准与法律虽同为规范但不属于同一性质的规范，或者说标准不属于法律规范。

标准的规范构成要素本身不具有法律意义而仅具有科学和技术层面的意义因此标准并不具有法律的规范性或类似的规范性，标准的规范性仍只存在于科学和技术层面上，也就是说标准属于单纯的技术规范法律的规范效力是法律自身所具有的，其来源于法律本身；而标准的规范效力并非标准自身所具有，其规范效力来自于外部，是法律赋予标准以规范效力严格说来，标准的规范效力实际上是法律的规范效力，而不是标准自身的效力因此，标准不属于更不等于法律规范科学技术的发展给环境法带来了前进的动力，并给环境管制划定了底线但是这并不表明环境法律规范等同于环境科技规范或标准可见，无论对环境标准的法律地位持肯定还是否定态度，现有研究都认为，环境标准自身不能直接实现其效力，需要通过上升为法律规范或借助于其他法律规范而得以实施三、环境标准效力的法律实现1.环境标准的环境法效力实现从根本上说，环境标准在环境法中最重要的功能就是明确环境权益和环境义务的具体范围，从而使环境权利的主张有具体依据，使环境义务的承担有具体界限，使环境行政执法有依据可循环境标准可以衡量公民所享有的环境是否适宜、健康或良好，是环境权益的量化尺度在法律规范确定对某项环境权益予以保障之后，环境标准就担当起了量化良好环境权的任务，使其变得具有可操作性”，“从环境标准管理与环境权益保护的角度来看，环境标准的科学性、合理性、可行性从根本上影响着环境权益受保护的范围和程度”。

环境标准还划定了公民的行为界限，其限值直接确定了环境行为的界限，并间接影响排污者承担义务的程度环境质量标准和污染物排放标准以不同形式影响环境权利义务，从而实现其法律效力基本环境权与非基本环境权的界限可以根据环境质量标准来划定环境质量标准是确定环境是否被污染以及排污者是否应履行相应的法律义务和承担相应的法律责任的根据之一污染物排放标准是认定排污者的排污行为是否合法以及应否履行相应的法律义务和承担相应的法律责任的根据之一也有学者认为：“目前的环境质量标准更类似于行政机关努力的目标，尚未被赋予直接规定具体权利义务的能力但当环境质量标准与具体环境行政政策相结合时，就会对行政相对人的权利产生影响环境标准还使环境行政、环境司法有依据可循它是“制定环境目标和环境规划的依据，也是判断环境是否受到污染和制定污染物排放标准的法定依据”环境基础标准、环境方法标准和标准样品，是确认与排污有关的数据是否具有可比性的根据之一，是在发生环境纠纷时确认各方所出示的证据是否为有效证据的根据之一，是在审查、批准所编制的各种环境标准时确认其是否符合标准规范的依据之一环境标准还是损害赔偿的标准环境侵权损害赔偿中恢复原状的标准就是把被破坏的环境修复到符合当地使用的环境质量标准和环境要素原有的功能标准的状态。

2.环境标准的私法效力暨“合规抗辩”问题在环境标准的法律适用上，现有研究最为集中的问题是环境标准是否影响环境侵权民事责任的承担1991年原国家环境保护总局《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》[（91）环法函字第104号]指出：“至于国家或者地方规定污染物排放标准，只是环保部门决定单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限这一规定是司法实践中达标排污者承担环境侵权责任的法律依据但是，在不可量物如噪音污染侵权案件中，承担侵权责任的标准是“超标”这一矛盾的现象需要理论界予以充分解释一些学者从行政责任与民事责任的不同性质出发，从法律解释学的角度，对“不超标但承担民事责任”进行了正面解读，否定行政管制标准的民事效力其基本观点是：“强制性环境标准本身不属于法的规范，其具体适用需附于环境行政决定即公法上的判断”，“环境标准不具有判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的法的效力”有学者认为，“环境标准是为了保护人民的健康，促进生态良性循环，根据环境政策和法律法规，在综合分析环境的特征、人体和生物的耐受力、控制污染的经济能力和技术可行性的基础上制定的，具备合理性与合法性。

因此，不符合环境标准的行为当然构成违法，必须承担。