突发自然灾害应急管理问题探析.doc

突发自然灾害应急管理问题探析内容摘要：我国是世界上自然灾害发生最为严重的国家之一，灾害的种类多，发生频率高，分布区域广，造成 损失大本文通过对2008年低温雨雪冰冻灾害暴露出的问 题及其原因进行分析，在增强危机意识、加强灾害监测和预 报服务、建立灾害预警机制、完善专项预案和法律法规体系 等方面提出了相关建议关键词：自然灾害应急管理自然灾害指给人类生存带来危害或损害人类生活环 境的自然现象自然灾害的直接成因是自然的变化，但人类 的活动可能诱发许多自然灾害或者加重自然灾害的程度我 国是世界上自然灾害发生最为严重的国家之一，灾害的种类 多，发生频率高，分布区域广，造成损失大自然灾害应急 管理反映了一个国家或地区的政府治理能力，是维护社会稳 定，减少国家、社会财产在突发灾害中所受损失的重要措施 政府的应急能力和管理水平已成为评价政府工作与进步程 度的一个重要标志2008年初的低温雨雪冰冻灾害（以下简 称“冰雪灾害”）暴露了我国应急管理中存在的薄弱环节 笔者拟对这次冰雪灾害的应急管理进行分析，并针对我国应急管理存在的问题提出相应的对策建议2008年冰雪灾害概况（一） 历史罕见冰雪灾害天气2008年1月10日以来，我国南方天气形势发生了显 著变化。

从2007年冬以来的晴暖、少雨天气转变为低温、 多雨雪天气罕见的冰雪天气主要是由四次极端天气过程造 成的，发生的时间段分别为1月10日至16日、18日至22 日、25日至29日和31日至2月2日这次冰雪天气持续时 间长，长江中下游及贵州雨雪日数为1954/55年以来历史同 期最大值；冰冻日数为历史同期次大值其中湖南、湖北两 省冰雪天气是1954年以来持续时间最长、影响程度最严重 的，贵州43个县（市）的冻雨天气持续时间突破了历史记 录江淮等地出现了 30-50厘米的积雪，贵州、湖南的电线 结冰直径达到30-60毫米总体上看，这次冰雪灾害具有影 响范围广、持续时间长、灾害强度大的特点，很多地区为五 十年一遇，部分地区百年一遇，属历史罕见二） 冰雪灾害造成的损失此次冰雪灾害，给电力、交通运输设施带来极大破坏, 给人民群众生命财产和工农业生产造成重大损失，造成上 海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、 广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、 宁夏、新疆等20个省（区、市）和新疆生产建设兵团不同 程度受灾因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166 万人；农作物受灾面积1. 78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536 万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直 接经济损失1516. 5亿元。

这次南方出现的自1951年以来，持续时间最长的冰 冻，受灾面积之大，受灾人口之多，损失之严重，超出了 1998 年的大洪水，使南方地区交通运输严重受阻，电力设施损毁 严重，电煤供应告急，农业和林业遭受重创，工业企业大面 积停产，居民生活受到严重影响冰雪灾害暴露的问题及原因分析这场抗击雨雪冰冻灾害的斗争，是对我国防范应对突发重大自然灾害综合能力的一次全面检验，反映出我国经济 社会发展和灾害应对工作中还存在着一些问题和薄弱环节, 更重要的是暴露了我国应急系统与政府管理能力的严重缺 陷2008年冰雪灾害为我国政府应急管理再次敲响了警钟 笔者认为，这次冰雪灾害的主要教训有以下几点一）各级政府快速决策机制效率低1月10日雪灾爆发，一直到2月1日中央政府才成立应急指挥中心虽然存在雪灾灾情变化快的问题，但是政府 反应速度还是明显滞后中央气象台1月11日早上6时发布暴雪橙色警报后,在受灾的21个省市中,除湖北外，没有一个省市提前发出预警信号，及时启动应急预案，如表1 所示从2008年发生的冰雪灾害来看，首先是民众应对冰 雪灾害思想准备不足，防灾减灾知识缺乏其次是预警机制 差，对城市雪灾的风险评估不足。

再次对复合型突发事件手 足无措这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出 常规外，还包括遇到了传统的春运，两者叠加就把消极影响 扩大了目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的 各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事 件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响，这是事先预料 不到的二）危机预警机制缺失据相关报道：2008年1月8日，湖南省气象台发出了 2008年1月中下旬湖南会出现大面积雨雪冰冻天气的预报； 1月17日又发出了冰雪天气会加剧的预报但郴州市像湖南 的其他地区一样，并没有启动应急预案同时，虽然气象部 门对我国南方的低温雨雪冰冻极端气象灾害做出了准确预 报，但电力、交通、能源、通讯等部门没有及时进行灾害可 能性评估和后果预测，未能及时启动灾害防范和动员宣传 通过此次灾害可以看到，我国预警机制缺失的主要表现是： 没有建立起高效的危机预警组织体系；没有建立起开放、灵 敏、准确的危机预警监测系统；对可能是持续的危机征兆的 信息，不能迅速进行分析和整理，及时作出准确的判断，不 能及时向群众发布危机警告如果南方各省市，建立有预警 机制，建立统一的紧急情况预警系统，就可以在最短时间内 获得预警信息，就能够赢得宝贵的预防时间，大部分的损失 完全可以避免。

三）应急预案建设缺位应急预案，即事前经过反复论证制定的对付危机的措 施和办法我国目前共有一个国家总体应急预案，18个国家 专项应急预案，包括五件自然灾害类突发公共事件专项应急 预案、九件事故灾难类突发公共事件专项应急预案、四件公 共卫生类突发公共事件专项应急预案；57个国务院各部门应 急预案；31个地方政府应急预案，共计107个应急预案然 而，据我们对31个省（自治区、直辖市）政府专门气象灾 害应急预案情况统计，我国31个省（自治区、直辖市），只 有12个省级政府备有专门气象灾害应急预案，19个省级政 府都没有建立专门的突发气象灾害应急预案，气象灾害应急 的内容包含在了自然灾害应急预案或突发性公共事件应急 预案中详情见表2中国社会科学院研究员莫纪宏指出，在当前国家部门 分割的体系下，没有专项预案，就意味着没有部门牵头；没 有部门牵头，就没有真正部门来主管此事2008年冰雪灾害 “反映我们的决策不够科学，认识不够深刻，预测不够准 确”四）缺乏应急管理的常设机构现阶段我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期， 改革开放的力度不断加大，社会制度系统不断发生变迁，利 益和权力在不同的主体之间进行着重新分配，导致各种不稳 定的因素出现。

公共危机的应急处理千变万化，没有一个高 效的、统一的应急指挥中枢系统和强大的、多元化的应急救 援队伍，很难战胜突如其来的危机目前，我国尚未建立全 国性的常设公共危机应急机构，全国性的公共危机应急系统 也尚未形成2008年，当冰雪灾害危机发生后，各省市才匆 忙组建临时的救灾指挥部，这种指挥部不能保证应急管理工 作的及时性和连续性，造成对冰雪灾害毫无认知、毫无研究、 毫无准备、毫无防范，没有起到避免危机造成重大损失的作 用有的省市应急管理由应急办管，但各级政府下属的专门 应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组 织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职能因此，当务 之急是组建常设性的危机管理机构有了这种常设机构，危 机爆发前的预防、预警和预控就有了主管机关，危机爆发时, 就有了统一的、富有经验的指挥、协调机构，危机后就有了 总结经验教训的责任机关危机管理中的被动局面才能彻底 扭转五）灾害应急法律体系有待完善近年来，我国先后颁布和实施了《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《气象法》、《军队抢险救灾条例》等与灾害 管理相关的法律、法规30余部，在规范灾害管理活动和调 整救灾行为方面发挥了重要作用。

但是，这些法律法规在应 对日趋复杂的灾害危机管理中仍显不足，主要表现在：缺少 灾害应急管理基本法律的设置，如“救灾基本法”；法律规 范之间的矛盾和冲突较多部门和地方各自立法，导致应急 法律体系内部大量冲突；许多法律法规的管理色彩较浓，可 操作性不强；中央立法以行政法规和政府规章居多，基本上 属于“其他行政规范性文件”的范畴，法律效力等级偏低； 有关救灾法规对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰， 特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大或 不作为行政紧急权力留下法律上的漏洞；对公民的权利很容 易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的 有效救济如果不提高法制化程度，我国政府突发公共事 件管理机构难以规范运作，也难以在实际工作中凸显出自己的独特功能对我国政府应急管理的政策建议针对2008年冰雪灾害中暴露的问题,笔者提出以下几点完善我国政府应急管理的建议:(-)增强公共危机意识要防止危机发生，各级政府和全社会都必须树立科学 发展观，增强公共危机意识以胡锦涛同志为总书记的党中 央提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展 观”这是我们党和政府在总结经验教训的基础上做出的正 确论断。

科学发展观的贯彻和落实，要求政府部门必须转变 观念，坚持以人为本、执政为民、行政服务的根本宗旨， 把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点与落脚点，树 立危机意识和风险观念树立危机和风险意识应当贯彻到政 府公共管理的方方面面和各个环节中去，使其成为决策者和 执行者的一个行动坐标，从过去重视已发生灾害的应对， 向预防、处置和善后全过程管理的转变，培养各级政府的危 机意识，提高风险意识政府应利用各种媒体和宣传手段， 在民众中广泛宣传应对危机的各种知识，对可能面临某种危 机的群体进行有针对性的教育，开展演练和培训，让广大群 众学会与各种灾害共存，学会危机状态下的自救、互救以及 如何配合公救要充分利用和开发社会上一切可供利用的公 共危机防范资源，为应付突发危机事件提供服务二）强化公共危机预警机制预警机制的作用在于实时监测潜在的危机，对即将发 生危机和已经发生的危机提出警报和提供相关信息预警机 制的建立和完善，对于政府快速、有效地回应突发事件，在 一定程度上起关键性作用针对经常发生的重大自然灾害事 件，政府应当建立一整套相应的预警机制：建立高效、快 速、灵活的危机预警组织体系；科学设定有关灾害的风险级 别和相应的应急预案；建立针对各种危机的灵敏、准确的信 息监测系统和各系统之间的信息共享机制；运用先进的科学 技术建立监测预测系统，收集分析各种信息，进行风险评估 和预测；加强危机预警的理论研究，加快危机预测、预警设 施、设备的科学研究和攻关，不断提高危机预警能力。

三）科学制定应急预案并加强专项预案建设建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制， 提高处置突发公共事件的能力，是构建社会主义和谐社会的 重要内容各级政府应加快突发气象灾害应急预案建设，尽 快形成我国气象灾害管理的预案体系，并以法定形式把各级 政府的灾害研究预案加以确认，真正把灾害应急管理纳入规 范化、制度化、法制化轨道根据灾害的特点，划分不同灾 害级别，建立以灾害预警信号等级为启动应急的标准，制定 相应配套的预案和专项预案，使之互相协调、互相补充，形 成体系要使应急预案具有较强的科学性和可操作性，就必 须做到：认真研究有关应急管理的先进理论，反复、深入地 开展实证调查，把理论与实践有机结合，经过充分酝酿，制 定出应急预案的草案；组织各方面专家，进行反复论证和修 改；为应急预案的实施做好充分的准备；在实践中反复修改、 不断完善四）加速灾害监测现代化建设监测是预警、应急的基础，加强公共危机监测是建立 预警、应急机制的关键手段在所有自然灾害中，气象及 相关灾害是可以预报的，这就为防御和减轻气象灾害提供 了技术基础各个地区、单位、部门要结合实际，因地制宜, 建立监测本地区公共危机的预测预警网络，形成上下结合、 分工协作、效能统一。