袁世凯现代文官选任思想及实践.docx

          袁世凯现代文官选任思想及实践                    文 / 田道敏摘 要：袁世凯在近代中国具有重要的历史地位在清末新政实施过程中，袁世凯深受西方现代文官制度的影响在他的推动下，科举、捐纳等旧的铨选制度被废除，学堂、留学生等现代选才办法开始施行同时，考试权等现代观念在官员选任中首次在国家层面上实践，考试权和法治精神在现代文官制度中初步确立关键词：袁世凯 现代文官 选任中国传统文官制度作为中华文明的成果之一，对中华文明的延续、繁荣产生了深远影响然而进入民国之后，随着传统文官制度的基础——至高无上的皇权轰然崩塌，中国这片土地上已无其生存的土壤在当时西潮东渐的背景之下，中国转而以西方文官制度为蓝本开始寻求现代文官制度的路径在现代中国文官选任的探索与实践中，中国近代化进程中不可或缺的人物——袁世凯发挥了举足轻重的作用一、袁世凯文官选任思想的演变过程在中国近代化的历程中，无论是清末新政还是辛亥革命，它们都促使中国由传统的封建制国家向现代民主制国家逐步迈进美国著名中国学家孔飞力认为“中国现代国家形成的关键，便在于借助于外部势力用以获得物质及社会主导地位的各种手段，来抵御外部势力的统治。

要完成这一宏大事业，似乎便需要动员人民的力量，重写政治竞争的规则，并加强国家对于社会及经济的控制[1]袁世凯的发迹史正契合了这一历史潮流，在中国近代化进程中，从小站练兵至辛亥革命爆发，不过十几年的时间，袁世凯便由崭露头角发展成一个庞大的、可以决定清政府命运，进而影响中国历史发展方向的政治集团领袖其选任人才的思路和做法不能不引起我们的注意有清一代，铨选途径甚广出仕为官除正途的科举之外，还有国子监和各类官学、荫生、捐纳、荐举、议叙、吏员考职、世袭世职为官等多种途径名目繁多的仕途造成“名器日滥”、“流品杂沓”的局面，严重动摇了清政府的统治根基戊戌变法运动中，改革官制和选拔人才被着重提及，很多人认为中国变法必自官制入手，而官制改革首在重人才舆论如此，身处清末官场的袁世凯更深谙此理在两次科举不中的袁世凯看来，科举取士只是“龌龊久困笔砚间，自误光阴”[2]光绪二十九年（1903年）二月，袁世凯联合张之洞在《奏请递减科举折》中说：“窃惟国无强弱，得人则兴；时无安危，有才斯理诚以人才者，国家之元气，治道之根本，譬犹饥渴之需食饮，水陆之资舟车而不可须臾离者也中国今日贫弱极矣，大难迭乘，外侮日逼，振兴奋发正在此时，然而诸务未遑，求才为亟。

无人才则救贫救弱，徒属空谈；有人才则图富图强，易于反掌进言者皆曰天下非无人才也，……举国上下，人人皆以兴学为务，而其造士也于此，其选士也亦必于此因其所习而试之以事，考其所能而授之以职，事无不治，职无不举以故贤智辈出，而国家日进于富强由是观之，致治必赖乎人才，人才必出于学校，古今中外，莫不皆然，夫固人人能知之，亦人人能言之矣[3]在袁世凯看来，国之强弱根本在于培养、选任人才而人才必出于新式学堂，然而当时新式学堂的发展在中国步履维艰究其原因，袁世凯认为：“其患之深切著明，足以为学校之的而阻碍之者，实莫甚于科举盖学校所以培才，科举所以抡才，使科举与学校一贯，则学校将不劝自兴；使学校与科举分途，则学校终有名无实何者？利禄之途，众所争趋；繁重之业，人所畏阻[4]此时，袁世凯将科举定义为新式学校的最大障碍九个月之后，他再次上书，更加明确地阐述了科举与学堂的攸关利害：“科举文字，每多剽窃；学堂功课，务在实修科举止凭一日之短长，学堂必尽累年之研究科举但取词章，其品谊无从考见；学堂兼重行检，其心术尤可灼知彼此相衡，难易迥别，人情莫不避难而就易，此已早在圣明昭鉴之中当此时势阽危，非人莫济，除兴学堂外，更无养才济时之术。

[5]由上可知，随着清末近代化进程的加快，袁世凯已将科举等旧制度排除在其选任人才的渠道之外随着科举制度的废除，学堂选官成为清末选官正途清末《学堂选举鼓励章程》规定了学堂选官的基本精神：凡由学堂考试合格毕业生，均给予贡生、举人、进士出身对成绩优秀的举人、进士再行考试，殿试后“酌加擢用，优予官阶”同时，袁世凯更加重视新式人才的培养和选拔1901年4月25日，袁世凯在《遵旨敬抒管见上备甑择折》中明确提出选拔人才要“重游历”，留学生的选派随之兴起这在以往的选任制度中是从未有过的民国肇始，百废待兴接任中华民国临时大总统的袁世凯，依然将官员选任放在至关重要的位置在他看来，清政府“国家之败，由官邪也，官之失德，宠贿彰也而在他领导下的民国必须有新的气象袁氏在《告诫百僚文》中措辞严厉：方今民国初基，改治之原，首在任用贤能，扫除弊蠹近岁以来，是非倒置，黜陟不公致钻营奔走之风大开，谨厚者或贬节以求全，巧滑者益趋炎而忘耻官方既紊，职守不全乖，倾覆之由，多在于此此等恶习，自应痛加湔涤，务绝根诛[6]作为中国近代化的代表性人物，袁世凯对清末的官员群体和选官制度变革的认识经历了一个由浅入深、由缓至亟的过程，伴随而来的是捐纳、科举等制度的废除以及学堂、留学生制度的建立。

进入民国之后，袁世凯对人才的选任继续向着现代文官制度的方向发展二、民初考试权在袁世凯选任官员过程中的实践孙中山先生对官员在国家政权体系中发挥的作用极为重视，他认为，“国家除了官吏之外，还有什么重要呢？其次的就是法律”[7]既然近代中国最重要的两个人物——孙中山和袁世凯都对官员如此看重，那么如何铨选就成为亟需解决的问题民国建立之后，三民主义和五权宪法风靡一时，并成为当时的主流政治思想在继任大总统之后，袁世凯也意识到现代官员和封建时期官员的差异所在，“凡属官员，皆系为民服务，官规俱在，莫不负应尽之责任，而无特别之利益”[8]在当时的历史条件下，无论是顺应当时的主流政治思想以巩固大总统地位，还是袁世凯自己现代文官思想的发展影响，都使得民国初期的官员选任在五权宪法的整体框架内进行一）完善文官制度立法，确立考试选官制度1912年，孙中山甫任临时大总统，“整肃吏治，时不可失”的急迫感促使他立刻成立铨选局来专门负责文官的考录、任免、升迁等相关管理，并在其任职临时大总统短短数月时间里令法制局拟定《任官状纸程式》、《任官令》、《文官考试令》等法令囿于南京临时政府维持时间太短，相关法令均未能完成立法程序并予实施，但已构建了现代文官制度的基本框架，对文官的考选、分类体系以及资格等级和任用条件做出了明确规定。

1912年4月，袁世凯就任中华民国临时大总统大权独揽使得他不必再像清末那样选择渐变模式，而可以大刀阔斧地实践自己的政治理念如果说孙中山先生是中国现代文官制度的创造者，那么袁世凯则是中国现代文官制度的推动者和实践者在这一时期，中国现代文官制度开始逐步形成并发展在五权宪法中，考试权具有重要地位大小官吏必须考试，定了他的资格无论那官吏是由选举的，抑或由委任的，必须合格之人，方得有效这法可以除却盲从滥选，及任用私人的流弊[9]在用人方面，袁世凯起初并没有严格的条件限制，其不问出身，有才便举的做法使得“各方人才奔走于其门者如过江之鲫”，使得袁世凯集团人才的延揽兼具各个方面，袁世凯集团也因此迅速崛起在袁世凯政治集团形成的过程中，袁世凯对于如何选任幕僚和官员的思想体系逐渐成熟他为此制定了五项标准：“一阅历（如曾办何事有无成绩等类）；二行止（如举动静躁及有无吸食鸦片等类）；三口才（如问对详略有无条理等类）；四批判（如公牍文字可观学识等类）；五律例（如新旧法律各国宪法等类）[10]从袁氏选任五项标准来看，确实体现了其才学和品行并重的选拔原则，但却没有一个明确的选拔标准或者制度可依作为袁氏集团领袖的袁世凯或可灵活掌握其选才路数，但对于中华民国临时大总统的袁世凯而言，则必须有一套严密的选任制度来作为治理国家的标准。

此时，袁氏便由传统的人治转而向现代的法治找寻治国方略孙中山在五权宪法中阐述的考试权似乎给袁氏提供了灵感，并且得到袁世凯的认可从1912年到1914年6月6日袁世凯去世，袁世凯北京政府先后制定颁布有关文官制度的法令、法规共计155件[11]，其中《文官考试法草案》、《文官任用法草案》等法令体现了通过公开考试来选任官员的基本精神二）考试权在官员选任中的运用袁世凯就任中华民国临时大总统之后，颁行了新的中央官制，但地方官厅则仍各行其道，往往同一职司而南北名称互异，同一首长而彼此权限各殊至于原有的道府州厅县，各省存废裁改不一，编制尤多分歧为改变这一状况，袁世凯政府通过《省官制》、《道官制》、《县官制》等法令明确规定地方政治制度实行省、道、县三级制《县官制》规定“县置知事，隶属道尹，为一县行政长官”[12]，中国自古“王权止于县政”，县官群体直接关乎国家统治基础，历代政府都非常重视县官的选任袁世凯时期也是如此，1914年2月至1915年5月短短一年多的时间以公开考试选拔的形式进行了4届县知事试验对于应试资格，《知事试验暂行条例》做出了明确规定：凡年满三十岁以上具有下列资格之一者得应知事试验：一、在本国或外国大学或专门学校修法律政治经济之学三年以上得有毕业文凭者；二、在本国或外国专门以上学校或本国法政讲习所，修法律政治经济之学一年半以上，得有证明书，并会办行政事满三年以上者；三、曾任简任或荐任文官满三年以上者；四、曾有与简任或荐任文官相当之资格，历办行政事务满三年以上者；五、曾有与简任或荐任相当之资格，在本国或外国专门以上各学校或本国法政讲习所，修法律政治经济之学一年半以上，得有证明书并会办行政事务一年以上者；六、不具前一二三四五各款资格，而国务总理、各部长、各地方最高行政长官特送试验者[13]。

从以上应试条件不难看出，参加县知事试验有3种途径：新式学堂或留学生出身——进入仕途重要的“通行证”；文凭之外注重个人经历，如果有相关职务的工作经验者也可报名；由国务总理、各部长、各地方最高行政长官推荐，力图将延揽人才的范围最大化报名环节增加了“至北京内务部注册，取具同省籍之现任佥事以上京官三人出具应试保结”[14]的内容，以确保应试人员的身份无误，类似于现在的政审知事试验考试共分为四步：甄录试、第一试、第二试、口试，甄录试合格方可参加第一试，第一、第二试合格方可参加口试所考各科以平均满六十分为及格，六十分以上为丙等，七十分以上为乙等，八十分以上为甲等[15]随着县知事试验的推行，参考人数逐渐增加，取录等级也随之提高：“此次及第之分数预定以平均七十分为最低点，平均八十五分以上者为甲等，七十分以上者为乙等，以此次试验不列丙等，决定平均分数在六十分以上者挑取县佐[16]最终通过这四次考试并达到取录等级的应试人员还需到正大光明殿由大总统袁世凯亲自训诰，然后即按省份掣签（即抽签）分发职务，其中有地域回避制度，取录人员不分发原籍以第二次试验为例，广东省及格者十三人，“朱杰，分发广西；林熙畴、李士桢，分发江西；梁琮、潘赞铨分发安徽；邝兆云、陈培基、许勋元、陈培琛和我，分发福建。

[17]由于每次试验前北京政府在《申报》、《盛京时报》等当时主流媒体广为宣传，参与人数和所具影响还是相当可观的第一届参加考试的有二千四百一十八人，录取六百一十九人，其中甲等七十三人，乙等三百一十一人，丙等二百三十五人第二届参加考试者二千六百余人，录取四百七十二人第三届参加考试人数不详，录取七百八十六人，其中甲等一百一十六人，乙等五百零八人，丙等一百六十二人第四届参加考试者九千七百余人，录取九百二十八人四次共录取二千八百零五人[18]三、结语袁世凯在近代中国极具争议，言必称“阴谋”者有之，称其为中国近代化代表人物者亦有之从其援引和使用人才的角度来看，确实值得后人深思，以他为首的袁世凯军事政治集团崛起速度之快、左右政局能量之大，令人瞩目对其在清末民初时期文官任用的制度探。