城乡建设用地统一市场的构建：出发前的再审视.docx

    城乡建设用地统一市场的构建出发前的再审视    张舟　吴次芳　谭荣Summary： 城乡建设用地统一市场的构建即将全面推动，政府应当如何治理这一市场成为亟待回答的问题对城郊和边远集体建设用地在“传统的土地征收”“增减挂钩政策下的间接入市”和“假定完全自由的直接入市”三种模式下经济、生态和社会价值变化的研究发现：完全自由的土地市场实现不了改革初衷，增减挂钩政策也尚存改进空间应以土地用途来明晰“间接入市”和 “直接入市”两种模式的界限，将直接入市的土地限制在城市规划区范围内，在增减挂钩政策中要尊重农民意愿并纳入独立工矿用地Key：城乡建设用地；统一市场；增减挂钩；土地征收：F301.11：A ：1009-9107（2015）03-0009-07引言长期的城乡二元割裂体制使得集体建设用地只有被征收为国有才能进入市场，作为财产权利人的集体和农民无法直接分享土地增值收益政府通过低廉的征地成本攫取土地红利，二次分配时向农村的财富转移力度又十分有限，这无疑加剧了城乡发展不平衡的局面在征地难度日益加大和新增建设用地指标普遍不足的情况下，便出现了城市“无地可用”和农村“有地无用”的困境为了提高土地利用效率和缩小城乡差距，党的十七届三中全会首次提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场（以下简称“统一市场”），并于2008年正式实施城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策，使得农村集体建设用地通过指标的形式间接进入了城市土地市场（以下简称“间接入市”），一定程度上实现了土地价值。

然而这种价值的提升程度相对有限，进入市场的主要是边远农村土地产生的指标对于城郊的集体建设用地，则出现了隐性流转的现象，这在用地矛盾突出的经济发达地区十分普遍，广东等省份流转比例甚至超过了50%为了规范隐性市场，同时进一步推动城乡统筹发展，党的十八届三中全会再次强调要建立城乡统一的建设用地市场，并明确指出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地直接进入土地市场（以下简称“直接入市”），与国有土地同权同价可以看出，不管是从诱致性制度变迁还是强制性制度变迁的角度，建立“统一市场”已经势在必行，政府寄希望“间接入市”和“直接入市”两种政策共同作用，进一步提高土地利用效率，同时缩小城乡差距和促进统筹发展然而，在政府雄心勃勃之时，学界却对统一市场的构建是否真能提高效率和促进公平仍有疑问和顾虑，这些疑虑的背后无不蕴含着这样的信息：统一市场构建中的效率与公平问题与政府对这一市场的治理息息相关那么，为了提高效率和促进公平，政府应当如何对市场进行治理成为亟待回答的问题：已经开展数年的指标间接入市有何改进空间？即将开展的土地直接入市应当如何推动，“符合规划和用途管制”有何具体内涵？“间接入市”和“直接入市”两者之间有何关系，又该如何衔接？为了探寻上述问题的答案，本文首先回顾和总结了学界对于这一问题的激烈争辩及其原因，接着完善了土地价值的构成体系，并以此为基础分析了从“传统的土地征收”，到“增减挂钩下间接入市”，再到“完全自由的直接入市”等不同模式下城郊和边远集体建设用地的价值变化，据此判断不同模式对土地利用效率和财富分配公平的影响，最后给出了研究结论与建议。

一、学界对统一市场的激烈争辩（一）统一市场对土地利用效率的影响学界普遍认为，城乡割裂的土地市场造成了城市“无地可用”和农村“有地无用”的困境从经济学的角度，建立统一市场无疑可以将低效利用的土地资源有效利用起来，让集体建设用地价值得到更高程度的释放[1]，从而优化土地利用结构，提高资源配置效率[2，3]然而，霍雅勤等[4]指出，传统经济学对土地价值的认识仅仅停留在单纯的或狭义的经济价值的基础上，忽略了土地所拥有的生态功能、景观功能、食物安全以及代际公平等生态价值与社会价值，这样的认知可能造成大量的社会福利损失因此，近些年有学者关注到统一市场的构建不一定能提高土地利用效率吴次芳[5]认为，土地资源的共轭性使其利用存在较大的环境外部性，因此更需要规划引导和政府管理贺雪峰[6]187194则指出，远郊区的集体建设用地，特别是宅基地，并不像表现出来的闲置那样真的是低效利用，它被很多人视为中国社会稳定的基石，它的存在使得进城务工人员无法在城市生活时可以回到农村并保障其基本生活，统一市场的构建可能耗散掉这部分土地的社会价值二）统一市场对财富分配公平的影响随着国家开始重视对农业和农村进行反哺，“三农”补贴逐年增加，然而城乡发展不均衡的情况并没有得到明显改善，甚至出现了“越补越穷”的困境。

很多学者认为，二元割裂的城乡土地市场是造成这一困境的根本原因，而统一市场的构建将土地增值收益更多地向拥有土地的集体和农民倾斜，并转化为他们的财产性收入[7]，有效促进城乡公平和统筹发展基于此，杨小凯[8]、周其仁[9]、刘守英[10]、叶剑平[11]、蔡继明[12]等众多学者先后撰文推动建立城乡建设用地统一市场，实现集体土地与国有土地同地、同权、同价可是，近年来逐渐出现了一些相左的观点贺雪峰[6]181184认为，集体建设用地价值有两个来源：一个是区位，一个是政府管制下建设用地的稀缺除了小部分区位较好的城郊土地以外，更多的集体建设用地，其价值正是源于偏紧的建设用地供给而形成的稀缺价值如果政府允许自由入市，这种稀缺价值将很快消失，因此直接入市并不能真正让农民增收致富，也无法促进城乡公平发展，相反还可能引发新的更大的不公平华生[13，14]认为建立“统一市场”为城市资本和富人下乡圈地提供了机会，长远来看会进一步扩大城乡差距，在农民内部也只服务了占全国农民总数5%的城郊农民，而另外95%的农民没有明显改善，财富分配不公平将进一步恶化贺雪峰将其称为一种致命的倒错，用无法分享到利益的多数农民的弱势话语，来为已经得到好处且实际上已经相当强势的大中城市城郊农民维权和谋利[6]8183。

（三）激烈争辩的原因在政府积极推动构建统一市场之时，学界关于这一市场能否提高土地利用效率和促进财富分配公平的争论尤为引人注目究其原因，主要有以下三个方面：第一，对土地价值的认知不同，一些仅关注了土地的经济价值，另一些则将生态价值和社会价值也纳入考虑；第二，对整体和局部的把握不同，有些研究将统一市场和农村土地视为整体，而另一些则分别对间接入市/直接入市、城郊土地/边远土地进行研究；第三，对政府治理的假定不同，部分研究假设为完全的自由市场，而另一部分研究则默认政府能对市场进行有效治理但却没有说明具体的治理手段为了更加全面系统地审视这一市场构建对效率与公平的影响，我们有必要在一个统一的研究框架下去分析问题，而第一步则需要完善土地价值的构成体系二、土地价值体系的完善在传统的西方经济学中，一般商品的价值取决于供需曲线决定的稀缺程度，也就是在给定的社会经济条件下，商品的供给数量决定了其市场价值，当然这一论述有一重要前提：商品是均质的与一般商品不同，土地具有高度异质性，因此影响土地异质性的属性也将对土地价值产生重要影响，其中最重要的属性莫过于区位因素不同区位的土地具有完全不同的价值，不管是以离市中心距离为代表的绝对区位还是以周边土地利用情况为代表的相对区位，对土地价值都有决定性的影响。

在我国两套产权体系并行的情况下，产权的性质、完整性和强度也对土地价值有重要影响，比如其他属性完全一样的两块土地，是国有还是集体所有决定了其能否进行抵押，两块土地也就具备了不同的价值另外，土地的利用并不是产权人随心所欲决定，也不是按照绝对的“最高最佳”原则确定，而是受到了既定规划的制约，土地用途和开发强度等规划条件对土地价值的影响同样不可忽视然而，稀缺程度、区位因素、产权状况和规划条件等影响的仅是土地的经济价值，随着人口、资源、环境问题的日益突出，土地之于人类已不仅仅作为单纯的生产要素发挥经济效用，土地的生态、景观、社会保障等价值也越来越受到关注与重视[4]除了高度异质性，土地的另一个显著特点体现在它利用的高外部性，这就造成了社会成本收益曲线与个人成本收益曲线的偏离一块土地价值改变的同时也会对其他土地的价值产生影响，站在整个社会的角度，同样必须把这些外部价值变化考虑在内，在现实中外部性主要体现在两个方面：一是经济外部性，即一块土地价值的变化会影响其他土地的经济价值；二是生态外部性，即一块土地价值的变化会影响其他土地的生态价值综上，土地的价值应当包括自身价值和外部性价值，其中自身价值主要由经济价值、生态价值和社会价值构成，外部性价值则主要包括了经济外部性价值和环境外部性价值，具体的价值体系如图1所示。

这样一个完整统一的体系将有助于全面系统地分析在不同模式下城郊土地和边远土地各种价值的变化，并以此来判断土地利用效率、城乡财富分配和乡村内部财富分配的变化三、建设用地市场模式对效率和公平的影响（一）我国建设用地市场的模式变迁在我国，各地的新增建设用地指标一直受到严格控制，主要是政府间自上而下逐级分解下达各地在获得新增建设用地指标后，除了安排小部分用于农村建设外，大部分指标将用于城市发展在城乡二元割裂体制下，只允许国有土地进行真正的市场交易，集体土地与国有土地完全割裂开来，政府动用土地征收权成为集体土地通向国有土地市场的唯一桥梁按照计划指标的限制，政府将一定数量的农村土地征转为国有土地，这就是“传统的土地征收”模式随着我国快速的城市化进程，城市对土地的需求日益旺盛，然而上级政府下达的计划指标却始终偏紧与此同时，随着大量农村人口进城务工，农村建设用地低效利用情况明显，1996年到2008年农村人口密度从55.87人/公顷下降到42.60人/公顷，农村人均用地从193平方米增至229平方米[15]增减挂钩政策在此背景下应运而生，它将农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，使得农村集体建设用地通过指标交易的形式进入了城市土地市场。

政府对这种“间接入市”模式颁布实施了一系列管制措施，其中最重要的是控制间接入市的指标数量政府在下达年度新增建设用地计划指标之外，还会专门下达增减挂钩周转指标，周转指标扣除安置用地后的节余指标才能进入城市土地市场此时，政府仍然需要通过将农村土地征收为国有才能让指标落地，与“传统的土地征收”模式不同的是，此时即便占用了耕地也无需进行额外的占补平衡，因为减少的农村建设用地已经按要求复垦为耕地了党的十八届三中全会明确指出，允许集体经营性建设用地直接进入土地市场，与国有土地同权同价这种“直接入市”模式无疑更加彻底地破除了城乡建设用地之间的壁垒，使得市场做到了真正的统一和完整，它也在所有权不变的前提下强化了集体建设用地的用益物权，使其价值能够充分体现同时，集体经营性建设用地入市需要符合规划和用途管制，但是这两大前提的具体内涵并不明确，我们不妨首先假设没有这些前提，也就是分析在“完全自由的直接入市”模式下统一市场可能引发何种问题，然后再反推应当如何界定“符合规划和用途管制”来规避这些问题二）不同模式下集体建设用地的价值变化在年度新增建设用地指标供给偏紧的情况下，不妨假设地方政府为了保障经济和社会发展需要额外的土地指标。

在政府管制下，“传统的土地征收”和“增减挂钩下的间接入市”两种模式提供额外指标的数量受限，而“假定完全自由的直接入市”模式则能够一次性让大量集体建设用地进入市场下面要分析的是，在三种模式下提供额外的土地指标前后，城郊和边远集体建设用地能够实现的土地价值变化情况在“传统的土地征收”模式中，提供额外指标的方式是政府获得了计划外的年度新增建设用地指标，此时政府需要征收额外的农村土地由于补偿成本存在较大差异，征收农用地而尽量规避集体建设用地成为政府的策略性选择，这是造成当前大量集体建设用地（城中村）存在于城市建成区内的重要原因，此时集体建设用地的稀缺性价值并未得到有效释放未被征收的城郊集体建设用地由于周围土地的开发建设，自身价值因相对区位的改善。