山东省围填海造地管理浅探-以胶州湾为例.docx

          山东省围填海造地管理浅探以胶州湾为例                    刘洪滨1，孙 丽2，何新颖3（1．中国海洋大学海洋发展研究院，山东青岛266003；2．国家海洋局第二海洋研究所，浙江杭州310012；3．中国海洋大学海洋环境学院，山东青岛266100）摘 要：在分析全国围填海造地形势的基础上，探讨了胶州湾的围填海造地情况及引发的生态问题从韩国新万金计划和日本关西机场的案例得到启示，回顾了山东省的围填海造地进程，提出了山东省应对海洋围垦过度现象的管理建议关键词：围填海造地；山东；胶州湾；海岸带管理X37，P748：A1 我国围填海造地的趋势为了缓解经济和人口急剧增长的压力，围填海造地成为解决人地矛盾、空间不足最为有效的方式之一，同时也是对海洋环境破坏最为严重的海洋开发利用方式之一历史上，我国曾经经历了3次大的围填海热潮，第1次是建国初期的围填海晒盐，第2次是20世纪60年代中期到70年代的围垦海涂增加农业用地，第3次是20世纪80年代中后期至90年代初的围填海养殖经过3轮围垦，我国的海岸线已经面目全非，自然岸线所剩不多进入21世纪，我国又面临着新一轮的围填海热潮。

至2007年，全国各沿海省、直辖市围填海造地面积共计222 504km2，其中，东海区围填海造地现象尤为严重，填海面积占全国填海面积的84%;其次是黄渤海区，占到l2.6%；南海区最少，占3%2002年以前，我国沿海各省、直辖市围填海造地总面积以江苏、福建两省为最多；2002年之后，围填海造地总面积以天津、辽宁两省增长最快（表1）在围填海造地开发利用方向上，2002年以前围垦用海占主导地位，达91. 40%；2002年以后围垦用海所占比例有所下降，占围填海造地总面积的42. 46%，港口用海比例上升，占围填海造地总面积的22. 61%（表2）2 胶州湾围填海造地2.1 围填海造地概况胶州湾位于青岛市区内，湾口宽约3. 14 km，南北长33 km，东西宽28 km，现存面积388.12 km2，其中水域面积302. 91 km2随着人类开发活动的影响，胶州湾面积不断减小，从1928年的560 km2至今，水域面积减小了30%其中，1950年以前河流输沙是面积减小的主要原因，1950年以后人为影响成为主要因素据研究，在自然状态下，胶州湾年仅缩小0. 018 km2，而近50 a来，年均缩小3.77 km2，是自然状态下的210倍。

特别是近10 a，随着城市扩张的需要，围填海造地速度加快，围填海成为海湾面积减小的最主要原因（表4），并引发了一系列的生态问题2.2 围填海造地引起的胶州湾生态问题1)海湾纳潮量减小，水动力强度减弱，导致水体交换和携沙能力下降青岛市的6个区和2个县级市环湾而建，环湾工业和城市生活污水、船舶含油废水以及养殖池的污水都排入胶州湾20世纪40年代以前，通过涨、落潮，水体交换，污染物几乎全部扩散到湾外，胶州湾基本处于稳定平衡状态而现在，由于纳潮量减小，海湾自净能力变差，湾内污染严重2)生物多样性丧失围填海造地使得潮间带滩面消失，生态环境受到严重破坏首先，滩涂生物种类锐减历年调查资料表明，20世纪60年代沧口潮间带的生物种类有141种，70年代减为30种，80年代只剩17种，至90年代生物种类则少于10种其次，渔业资源受到严重破坏胶州湾是黄海经济鱼、虾类洄游产卵、育幼的重要场所，大规模的筑港、筑路，围滩建养虾池等工程严重破坏了鱼、虾的产卵育幼场另外，常年定居胶州湾的鱼、虾、蟹失去了安全栖息和成长的场所，沿岸滩涂湿地的迁徙性鸟类的生境也遭受破坏3)富营养化及重金属超标一方面，胶州湾潮下带湿地无机氮、无机磷含量超标严重，导致赤潮频发；另一方面，经取样测定，胶州湾内汞污染比较严重，铅污染最为严重。

东部、北部潮间带湿地底质中铅和锌含量则分别超标1. 12倍和1.55倍2008年6月，胶州湾周边出现浒苔大量爆发的现象，直至奥运临近前采用人工捕捞的方式才临时解决虽然政府部门对于浒苔爆发的具体原因有多种解释，但与湾内营养盐含量高，水交换能力弱不无关系胶州湾作为青岛的“母亲湾”，对青岛的社会和经济发展起着至关重要的作用，仍然受到如此严重的围垦，由此推见，我国其他海域的围填海造地很可能也存在着此系列的问题3 国外案例借鉴3.1 案例一 韩国的新万金围垦工程韩国的新万金围填海造地工程作为韩国西海岸开发计划126个项目之一，是韩国围填海造地工程中最大的项目（图1）该工程计划在韩国西部海岸群山与扶安之间的海湾筑起一条33 km长的大坝，拒海水于坝外整个工程开发面积为40 100hHi2，其中造地为28 300km2，淡水湖面11 800 km2，工期21 a(1991-2011年)，工程费3 489亿韩元新万金工程启动后，1998年因环保组织提出滩涂保护等环境问题，并激烈反对而被迫停工为此，1999年5月韩国政府组织了官民联合调查团进行经济和环境问题评价2001年5月经过公开辩论，确定了采取渐进式开发。

韩国海洋水产部并于2001年7月制定了新万金工程海域海洋环境保护对策2005年5月又确定了亲环境开发计划，制定了淡水水质改善对策，提出共同组建生态森林、候鸟栖息地、自然型水道等多种生态空间同时，由政府和民间组织共同成立新万金环境对策委员会，每年对环境对策的实施状况进行2次检测和评价为了解决环境问题，韩国政府将原来的开发计划进行了修改，最终制定了开发与环境保护相结合的围垦计划新万金工程从而成为世界闻名的海洋围垦与保护相结合的案例，将成为著名旅游景点韩国的新万金工程给我们的启示是：1）必须将环境问题作为一项重要[来自Www.lw5U.com]因素进行考虑，必要时可牺牲部分短期的经济利益来换取长期的环境利益2）公众参与在此计划中起到了重要作用，政府管理部门授权公众自主决定经济发展和海洋保护的目标，保证公众行使自己的决策权和监督权3.2案例二日本关西国际机场填海工程日本关西国际机场是世界上规模最大的海上机场，位于大阪东南、离海岸大约5 km的浅滩上（图2）由于大阪周边用地吃紧．1989年政府决定通过填海造地修建年客流量高达3 000万人的世界级机场，通过5a的[来自wwW.lW5u.coM]填海工程，用了1.8亿m3的土方，在原先水深达17～18 m的海里填出了511 hm2的机场用地。

关西机场1994年正式投入使用为了防止过多地改变海底生态环境和水动力环境，海上人工岛采用半潜式钢制浮球支撑为了满足需要，日本又通过填海把机场岛面积扩大到1 300hI2，以兴建第2条跑道和第2客运楼2007年8月，第2条4 000 m长的跑道正式开始运作（图3）日本对围填海的管理非常严格，1921年就颁布了《公有水面埋立法》，建立了围填海的许可、费用征收和填海后的所有权归属等管理制度1973年又通过了《公有水面埋立法修正案》，加强了对围填海用途与环境影响审查等方面的要求日本的围填海也是必须获得围填海许可，申请人必须完成利益相关者协调和环境影响评价才能向都道府县知事进行申请通过都道府县知事的审查后，必须通过公示征求公众意见，并对意见做出评价，最后做出利益相关者处理、填海范围与面积、公共空间保证、围填海收费、施工与使用年限等许可决定，向国土交通省提出许可认可申请如果填海面积在50 hm2以上，国土交通省在出具认可意见前，还需要征求环境省的意见日本围填海给我们的启示是：1）尽量选择对环境影响小的围填海工程尽管关西机场的工程预算达到100亿美元，工程造价甚至超过了英吉利海峡隧道工程，但日本仍然选择了海上人工岛的填海方法，以减少对海底生态环境和水动力环境的影响。

2）严格的填海管理日本通过不断完善围填海管理的法律法规，严格对围填海需求和项目建设方案合理性的审查，特别是对区域整体规划和平面布局设计的科学论证，达到了既能服务于海洋经济建设需要，又能保护海洋资源的目的4 山东省的围填海造地管理进程山东省的围填海造地管理始于1996年海域使用管理工作的开展，将工作重点放在建立机构、推进立法、培训队伍、开展基础调查上，大力推行海域使用审批确权、海域有偿使用和海洋功能区划三项制度1998年，《山东省海域使用管理规定》发布实施，海域使用管理工作开始步入法制化管理轨道<规定》规定对于围海300亩以上、填海100亩以上的，须经省海洋行政主管部门提出审查意见，报省人民政府批准；围海100亩以上300亩以下、填海100亩以下的，须经市地海洋行政主管部门提出审查意见，报市地人民政府、行署批准；围海100亩以下的，须经县（市）海洋行政主管部门提出审查意见，报县（市）人民政府批准同时对海域使用证和海域使用金进行了相关规定2003年，公布了《山东省海域使用管理条例》，严格了对围填海项目的要求《条例》规定，填海型项目用海不满五十公顷，围海型项目以及海上人工构造物用海六十公顷以上不满一百公顷的，由省人民政府审批；围海型项目以及海上人工构造物用海十公顷以上不满六十公顷的，由设区的市人民政府审批；围海型项目以及海上人工构造物用海不满十公顷的，由县（市）人民政府审批。

《条例》还对海洋功能区划、海域使用权、海域使用金进行了详细规定从2002年以来，山东省还先后出台了《山东省海洋保护条例》、《山东省海洋综合管理条例》，同时出台相关的配套制度、办法，从不同角度推动了围填海造地管理的发展总体来看，山东省的围填海造地管理主要依附于海域使用管理，所遵循的法律主要是海域使用管理相关法律法规，而没有针对围填海造地的法律或规定因而，山东省的围填海造地管理支撑体系是一个薄弱环节，还需要进一步强化5 结论及建议1)正确认识围填海工程对环境的影响，全面分析围填海造地产生的正面和负面影响，既要分析近期影响，也要分析长远影响在对围填海造地工程做出决策时，既不能忽视其生态效益，只追求经济效益，也不能片面强调环境变化而放弃具有综合效益的建设项目2)加强前期论证，做到科学规划在调研、分析和论证的基础上，对省内的围填海总量进行控制，并确定围填海等级标准，将近海海域分成围填海禁止区、限制区和控制区对不同等级海域的围填海工程规模、数量等进行严格管理对单项围填海工程，必须前期做好岸线变化对水动力影响的模拟计算，尽量将影响减至最小3)提高公众参与在海洋管理和决策中的地位，提高公众参与的积极性。

政府授权公众参与海岸保护与合理利用的决策过程，并考虑对围填海造地产生的收益进行分配在当地政府的协调下，成立由当地居民和专家组成的海岸保护与利用组织，通过广泛宣传，提高公众参与海岸保护与合理利用活动的积极性，为海岸开发和围填海工程提供建议并进行监督海洋工程的开发必须以居民的整体利益作为衡量和评估开发决策的原则，使全体居民都能够拥护和推进当地政府的海岸保护与利用决策4)积极探索海洋生态资源补偿机制，目前，国家还没有统一的围填海用海的补偿办法，虽然大部分围填海项目事先都与利益相关者达成了征用补偿协议，但围填海区域国有自然资源的损失，以及围填海对海洋生态环境的损害补偿却陷入管理空白今后，在围填海项目的海洋环境影响评价报告和海域使用论证报告中，要体现自然资源和生态环境损失补偿的内容，并最终建立相关的生态资源补偿机制5)加强监管工作鉴于滥围填海、大造地现象严重，建议建立健全执法管理机构，负责山东省海岸带保护、治理、开发、利用的规划管理和监督管理成立专门的执法队伍，定期围绕山东省沿岸进行巡查，严肃查处未批先用、少批多用等违法违规行为建立健全围填海项目跟踪监测制度，将监管工作延伸到围填海管理的全过程，通过定期检查和不定抽查等方式，监控项目实施过程，及时纠正各种违规、违法行为。

6)加强围填海造地管。