行政机构改革的不同模式与行政主体探寻.doc

行政机构改革的不同模式与行政主体探寻结合近期国务院机构改革的一系列重大举措，分析了在新的一轮机构改革背景下行政主体 的识别方法和与改革相配套的规范衔接意见本文亦对机构改革背景下的行政复议、行政诉讼 被告资格的认定有一定的指导和借鉴意义3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），涉 及党政军民学等方方面面，改革力度之大、触动机制之深，为改革开放以來所罕见本轮机构 改革打破了原來政府机构“单打独斗”的惯有模式，统筹党内机构和政府机构联动改革，方案明 确提出“推进职责相近的党政机关合并设立或合暑办公其中，涉及行政机关的机构改革.主 要形成了五种不同的改革趋势：职能优化、机构合并、合署办公、组建新设、机构转型本文 仅仅是通过“粗线条”地梳理不同机构改革模式下的法定职权，进而探寻相应的“行政主体J一、职能优化职能优化，是指本部门名称不变，整合其他部门部分职责的改革模式（包括整合其他部 门的全部职责）本轮机构改革的亮点之一就是注重细分职能的逍组交叉，而非完全以机构撤 并为主例证一：审计署“扩权”根据《方案》，将国家发改委的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政 收支悄况的监督检査、国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监 事会的职责划入审计署。

相应地，国家发改委重大项目稽査特派员办公室（简称国家发改委稽 査办）、财政部监督检査局及驻备地财政监察专员办事处、国务院国资委的国有重点大型企业 监事会等机构和人员或将整建制划转到审计署，其中地方派驻机构很可能会与审计署的特派员 办事处进行重组，以强化派驻审计监督力量扩权”后的审计署相应的也要履行新增加的法定职责，包括重大项目稽査、中央财政执行 的监督检査、央企及其高管的经济责任审计等在适用法律规范上，如果是法律、行政法规， 没有障碍：但其他部委之前制定的相关部门规章及规范性文件，审计署能否直接适用？例如， 原国务院办公厅转发原国家发展计划委员会制定的《国家重大建设项目稽察办法》（国办发（2000） 54号），是原国家发改委稽査办履贵的主要依据笔者认为，职能优化实际上也是 职能合并与承继，原来通过法定程序制定的规章及规范性文件依然有效，在新的机关尚未对同 一事项制定新的法律规范前，可以继续适用；即使已经制定新的法律规范，原来的法律规范也 只能由原制定机关或者其上级行政机关废止，因为新旧职能部门之间并无隶属关系举一先例，交通运输部自2008年成立后，原來由建设部指导的城市客运（包括出租车行 业管理）职责，被整合划入交通运输部，但原来由建设部和公安部联合制定的《城市出租汽车 管理办法》,直到2016年3月才被住建部、公安部联合废止。

交通运输部也迟至2014年9 月才以部门规章的形式出台《出粗汽车经营服务管理规定》例证二：司法部整体吸收国务院法制办的职能根据《方案》，为贯彻落实全面依法治国基本方略，加强党对法治政府建设的集中统一 领导，统铮行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨道，将 司法部和国务院法制办的职责整合，重新组建司法部这类似于公司法上的吸收合并此外， 司法部也是新设立的中央全面依法治国委员会办公室职责的具体承担者.由此，法治中国之下 的法治国家、法治政府、法治社会一体化建设有了具体的牵头单位国务院法制办整体并入司法部，相应地其全部职能并入到了新的司法部之中，司法部的 职贵中也相应增加了行政立法、综合协调行政执法、指导行政复议应诉等政府法制职责但今 后随着全国范围内法制办并入司法厅（局），又会带來新的困惑，除了如何避免行政立法的“部 门本位主义”、司法部自身制定的规章如何备案审査外，主要是行政复议机制如何衔接改革 前，法制办承担同级政府行政复议的具体职贵，对同级政府职能部门作为复议被中请人的案件， 以同级政府的名义作出复议决定改革后，按照现行《行政复议法》第十四条的规定，司法部 仍然可以作为自身行政行为的行政复议机关，不受改革的影响；但地方的司法厅（局）作为复 议被中请人,同级政府再作为复议机关是否合适？改革在地方上的落地动作值得后续长期关 注。

二、机构合并机构合并，是指两个以上的机构通过合并，形成一个新的机构，不仅机构的职能发生了 变化，且机构的名称也是全新的类似于公司法上的新设合并本轮机构改革涉及的机构合并， 既包括党内机构合并，如将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局合并为中央党史和 文献研究院，也包括行政机关的合并，还包括本轮改革一大亮点，即党政机构合并党内机构 的合并，不涉及行政权的重新分配，因为与行政主体无关，不在本文讨论范圉1） 行政机关之间的合并两个以上的行政机关通过合并形成一个新的部门，原來合并前备部门的职责随即由新的 部门承继，合并后新成立的行政机关相应的取得行政主体资格例证：文化和旅游部《方案》借鉴韩国政府文化体育观光部的模式，合并文化部、国家旅游局的职贵，设立 文化和旅游部合并后成立的文化和旅游部，全面承继原来文化部和国家旅游局两个部门的职 责,成为在文化、旅游业行政管理领域新的行政主体这点与不少市县层级实行的文广新局、 文广新体局的改革模式不一样，中央层面并没有整合文化、新闻出版、广电、体育等部门形成 大文广的模式2） 党政机关之间的合并党政机关之间的合并，打破了以往多年來强调的“党政分设”惯例，这也充分借鉴和吸收了 地方改革的有益经验（主要是广东顺徳模式），今后在市县两级也将会成为常态。

目前的改革， 基本上是将职能相近的行政机关并到党委部门（农业农村部除外，中共中央直属机关序列的中 央农办并入到国务院系统的农业部），合并之后的行政机关己经在事实上不复存在，机构编制 部门的“三定方案”也与其无关，因为其已经没有编制、没有单独职能、也没有内设机构"现阶 段为了行政管理的便利，仍然在合并后的党委部门加挂这些行政机关的牌子，并由一名党委部 门的副职领导在名义上兼任“挂牌单位”的主要负责人但这不同于“合署办公”，因为行政机关 是被党委部门给“吸收”了那么，今后党内机构如果以自己名义依据行政法律规范作出行为的话，其是否属于行政 主体？能否作为行政诉讼的被吿参加行政诉讼？目前，立法和司法解释都没有作出相应的制度 安排笔者认为，在党内机构既然加挂行政机关名称的牌子，需要作出行政行为的，应当以行 政机关的名义作出，不宜直接以党内机构的名义对外行使行政权但如果党内机构事实上就以 自己名义行使行政权了，那么可以比照现行《行政诉讼法》第二条第二款“前款所称行政行为， 包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，将其视为授权组织，纳入到行政 诉讼之中否则的话，行政相对人的救济权将难以得到保障。

尤英是今后党政合并模式在市县 全面铺开后，很可能会出现一些部门会以党内机构名义行使职权并规避法律贵任的现象实际上，机构序列不应当成为判断一个组织是否可以成为行政主体的关键因素，而应当 看该组织是否行使行政权也正如此，行政诉讼法新司法解释才规定了村（居）委会、律师协 会、会计师协会可以作为行政诉讼的被告而改革之前列入武警部队序列的武警消防部队、武 警边防部队也同样可以作为行政诉讼的被告，因为他们分别是《中华人民共和国消防法》、《中 华人民共和国出境入境管理法》规定的主管机关例证：国家宗教事务局并入中央统战部根据《方案》，中央统战部统一管理宗教工作将国家宗教事务局并入中央统战部，中 央统战部对外保留国家宗教事务局牌了，但不再保留单设的国家宗教事务局（即原來作为国务 院直屈机构的国家宗教事务局从机构、人员到法定职能都不复存在）而调整后，中央统战部 具有了管理宗教事务相应的法定职贵，包括行政管理职贵也就是说，随着中编办“三定”规定 的公布，中央统战部就可以成为《宗教事务条例》这部行政法规中规定的“宗教事务部门”，并 进而可以行使相应的行政管理和执法权，成为行政主体三、合署办公“合署办公”一词由來已久，早在20世纪90年代中央纪委就与监察部实行了“合署办公”。

百度百科也存在这一词条，是指两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质 相近或其它原因而在同一地点办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需 要而灵活运用通俗地说,合署办公是“两个机构、两块牌子、一块办公、但人员不完全相同”例如，中央纪委与现在的国家监察委员会虽然合署办公，且是同一套内设机构、同一批工作人 员，但两者的领导班子却不完全相同，存在交叉任职同时两个机构还要根据承担职能的不同， 对外分别使用不同的机构名称，如对非党员的国家工作人员进行处理，就只能使用监察委 的名义，而不能使用纪委的名义合署办公也与“一个机构、两块牌子”的中央军委、中央台办（国台办）等存在细微的区别， 这些机构从领导到工作人员都是相同的，只是加挂了一块牌子而己一个机构、两块牌子”对 外到底使用什么名称，也没有特别的规定，例如，中央台办（国台办）无论是官方网站还是重 要文件，都是同时使用两个名称；而国家档案局（中央档案馆）无论是官方网站还是重要文件， 均使用国家档案局的名称但从本质上“一个机构、两块牌子”与党政合署办公没有太大区别， 也可以视为“合署莎公”的模式本轮机构改革之前，编办、纪检监察、保密、档案等部门都是实行党政合署办公模式，因此司法实践中才会有编办、监察厅（局）、保密局、档案局等党委序列的机构作被告的行政 诉讼案件。

而本轮改革在“党政合署”方面的趋势还在进一步加强，《方案》也明确捉出“推进职 责相近的党政机关合并设立或合署莎公”因此，一些列入党委序列的机构今后同样会成为行 政诉讼的被告，因为其承担了一定的行政管理职责，属于行政法上所说的“行政主体”，应当赋 予行政相对人司法救济的权利例证：中央网络安全和信息化委员会办公室《方案》将中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会，相应的 英办事机构改为中央网络安全和信息化委员会办公室，简称“中央网信办”不过，中央网信办 官方网站上方滚动显示的机构名称是“中共中央网络安全和信息化委员会办公室”、“中华人民共 和国国家互联网信息办公室”，实际上是将“中央”的含义作双重理解，即“中共中央”、“中央人民 政府”，因而中央网信办实行的就是党政合署办公体制中央网信办2011年5月成立，成立之初是依托国务院新闻办公室（简称国新办）行使职 能2014年，《国务院关于授权国家互联网信息办公室负贵互联网信息内容管理工作的通知》 （国发（2014） 33号〉规定，为促进互联网信息服务健鹿有序发展，保护公民、法人和其他 组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，授权重新组建的国家互联网信息办公室负贵全国 互联网信息内容管理工作，并负贵监督管理执法。

自此，中央网信办开始实体化独立运作中央网信莎的具体职能目前在官网中未能査询到，但其行政执法方面的职责有迹可循， 英官网在《严格执法形成祭慑规范执法彰显法治——2017年全国网信行政执法工作扎实推进》 一文中提到，2017年全国网信系统全年依法约谈网站2003家，暂停更新网站1 370家，会同 电信主管部门取消违法网站许可或备案、关闭违法网站22587家，移送司法机关相关案件线 索2045件有关网站依据服务协议关闭备类违法违规账号群组31 7 77余个可以说，各级网 信办是具有行政许可、处罚、强制等行政职权的，其行政主体资格没有争议在适用法律方面，《中华人民共和国网络安全法》是各级网信办的“行政组织法”除此 之外，重要的行政法律规范还包括《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决 定》（与法律效力相同〉、《互联网新闻信息服务管理规定》（国家互联网信息办公室令2017 年第1号、类似于部委规章）、《互联网信息内容管理行政执法程序规定》（国家互联网信息 办公室令2017年第。