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论西方政府权力运作模式的原型与演化 论西方政府权力运作模式的原型与演化 【作 者】施雪华 【作者简介】施雪华，1963年生，政治学博士，杭州大学政治学与行政管理系副教授文章认为，从单个国家来看，由于现代化浪潮的冲击，二战前后西方各国原有的政府权力运作模式均发生了重大变化从各国比较来看，二战以前，由于历史传统、文化环境和政体性质等因素的不同，西方各国政府权力运作的模式差异甚大然而，二战以后，特别是七、八十年代以来，西方各国政府权力运作模式又有许多共同的发展趋势作者以英、法、美等国为例，研究了西方政府权力运作模式的原型与演化　　一、政府权力的横向运作模式所谓政府权力的横向运作模式，是指中央政府内部各个部门的权力在权力来源和权力关系上的结构—功能体制形式不同的体制形式下，政府权力的流向、布局和功用是不同的，而这一点又将影响到整个政府系统能量总量的积聚和开发政府权力的横向运作模式主要有两种：一种是议行联动横式；另一种是议行分立模式议行联动的政府权力运作模式的主要特征是：从理论上讲，政府执行机构（行政与司法机构）的权力直接或间接地来自权力机构或立法机构的委托；在权力关系上，政府执行机构从属于政府权力机构或立法机构。

立法机构与行政机构的权力变动紧密联系在一起议行联动”的政府权力运作模式的典型是英国政府在英国，自近代以来，确立了一种称为“议会内阁制”的议行联动的政府权力运作体制英国著名宪法学家白哲特在1867年出版的《英国宪法》一书中指出：英国政府机构的权力结构特点，“便是行政权和立法权的紧密结合”[①]这主要表现为：第一、内阁政府从议会产生并对议会负责议会下院大选之后，根据宪法惯例，下院中的多数党首脑由国王任命为首相并由首相负责组织内阁政府除个别情况外，首相一般应挑选议会中的议员（特别是本党议员）为内阁政府成员，并且任命司法机构的主要官员内阁政府集体向议会下院负责内阁政府提出的法案需交议会通过并交国王批准，方成为法律内阁政府的行政行为受议会的监督和控制（询问、质询和不信任案等）如果议会通过对现任内阁府的不信任案或内阁政府的重要法案（如财政案）被否决，内阁政府应当总辞职或请求国王解散议会重新大选第二，行政与司法执行权从属于议会立法权在英国，由于司法高级官员由首相任命，而且大法官又是自然的政府内阁成员，因而，司法权与行政权在某种意义上有“合一”的特征，司法权从属于行政权当然，这并不排斥司法审判权的独立性。

在司法权与行政权合为“执行权”的情况下，执行权从属于立法权从惯例上看，行政权的权力范围不得超出立法机构通过的有关法律的规范界限作为这一界限的具体化，1918年英国政府机构委员会的报告列举了内阁政府的主要权能范围：（1）对提交议会的政策作出最后决定；（2）按照议会通过的政策，行使最高的行政管理权；（3）随时协调和划定各行政部门的权力[②]英国政府中的司法机构没有对议会的立法进行司法审查的权力，因此，司法权力实际上无法牵制立法权力这样看来，从理论上讲，英国政府的议行联动权力运作模式是以议会立法权为中心，立法权高于执行权（行政权和司法权），立法权支配和决定执行权但在实际政府运作过程中的权力关系并非如此如果说，在1867年以前，即19世纪中叶以前，议会，特别是下院是整个政府权力运作的中心确为真实的话，那么，自从19世纪末、20世纪初以来，内阁行政部门已成为整个政府的主人，这样，就出现了以内阁行政执行权为中心的新的议行联动政府权力运作模式这种新模式表现为：第一，内阁政府对议会的责任制无法实际落实从理论上讲，议会可以通过质询，辨论和对内阁政府表示不信任来落实责任制然而，本世纪初以来，这几项手段均已徒有其名。

本世纪初，每次质询回答的问题平均为60—70个，70年代下降到30个前座议员（即政府内阁成员）有时还故意以提出有利于内阁政府的质询来拖延时间而为传媒广为传播的对内阁政府行为进行的议会辨论，现在也只是一个“公共论坛”而已，对内阁政府政策不起决定作用[③]如果说在19世纪中叶以前的英国议会的“黄金时代”，议会对政府提不信任案对政府确实起过重要和监督控制作用的话，如1832—1867年至少有10届政府因不信任案而辞职，那么，自1867年以来，除1924年麦克唐纳因遭议会不信任而辞职外，从未发生过类似的情况[④]第二，理论上行政执行权从属于议会立法权，而在实际政治过程中则是议会立法权从属于内阁政府行政执行权立法本来专属议会的职能和职权，然而自19世纪后期、20世纪初以来，议会的这一主要权力逐渐落到内阁政府手中1968—1977年的10年中，每年下院开会期间，内阁政府提出的公议案大部分都获得通过，成功率平均为84%，最高达100%，而后座议员提出的私议案成功率一般只有10%左右[⑤]另外，虽然1911年议会法确定财政案的提案权专属议会，然而，由于现代化使内阁政府管理的社会事务扩大，行政管理的财政开支不断增加，因此，自19世纪末、20世纪初以来，财政案的实际提案权已为内阁政府所控制。

据统计，自1920年以来，内阁政府向议会提交的财政预算从未被削减过自1885年以来，内阁政府预算案从未被否决过[⑥]因此，英国著名政治学家M.拉什认为，除少数例外外，绝大多数情况下，议会“控制”政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，而相反，几乎总是政府控制议会[⑦]从横向角度考察的政府权力运作模式，除“议行联动”模式外，还有“议行分立”的模式这种模式的特征是：政府中的立法机构和行政机构是分别由选民经普选产生的在权力关系上不存在哪一机构从属于哪一机构的问题司法机构的主要领导人当然由行政首脑负责任免，经立法机构批准，但在权力关系上司法机构也不从属于立法或行政机构三者在权力关系上是分立制衡的关系也就是说，这种政府权力运作的关键在于，立法与执行虽然分开，但是通过互相牵制和平衡的机制推动整体运作这种政府权力运作模式的典型是美国政府或曰总统制政府从理论上讲：（1）国会、总统和最高法院分别拥有立法、行政和司法权总统和最高法院的权力并不来自于国会总统行政权与国会立法权一样由选民直接授予而最高法院的主要领导人员由总统任命，国会参议院批准，但最高法院在行使司法权时独立于国会和总统，国会拥有立法权、财政权、宣战权、征兵和组织民兵权等。

总统有任免内政、外交方面的重要官员，统帅军队等权力，最高法院行使司法权可见，在总统制下，立法、行政和司法三权是平起平坐、互不从属的关系议行是分开的所以，美国政治学家比尔德说：“立法，行政和司法全部权力集中在一人或一个集团之手就是不折不扣的暴政，宪法的制定者们懂得这个道理，因此将授予联邦政府的权力分配给三个独立的部门，即立法，行政和司法[⑧]显然，这与议会合一体制下执行权从属于立法权的议会内阁制是完全不同的2）立法权、行政权与司法权是互相牵制和平衡的这是三个分立的部门的权力得予进行整体运作的“传动装置”或“联系纽带”国会通过的法律对行政、司法部门的行为具有根本性的、原则性的规范特性国会的法律需总统签署批准才正式生效，国会也可将总统否决的法案以三分之二的多数重新通过，总统就不能再行否决权了总统对政府官员的任命得经参议院批准国会对包括总统在内的高级官员有弹劾权总统任命最高法院官员，但一经任命，法官是终身制的，司法行为不受总统影响最高法院还可对国会通过的法律和总统行政部门的行政行为进行违宪审查，一经判定违宪，即令废止或无效可见，名义上总统只掌握行政权，但实际上拥有部分立法权国会名义上只有立法权，但实际上拥有影响行政权和司法权的手段。

同样，最高法院也以“违宪审查”为“司法裁量”的形式参与“立法”影响行政行为这样，在一个权力关系极为复杂的政府系统中，通过互相渗透和牵制，各种权力就有条不紊地运作起来了转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 演化 中央政府 原型 模式 地方政府 运作 权力 西方 政府当然，从实际的政府运作过程看：（1）整个政府权力系统运作的重心在总统及其行政部门原因在于，自从19世纪末20世纪初以来，随着社会的发展，社会管理事务的膨胀，政府的社会管理权力总量在不断增长，总统及其行政部门在获得增长中的权力总量份额中具有巨大的优势2）立法权、行政权和司法权三权分立和制衡的关系也随权力重心的转移而出现了立法权和司法权受制于，甚至从属于行政权的趋向这主要表现为：原属国会的立法权日益受到总统及其行政部门的侵蚀总统及其行政部门通过向国会提出国情咨文等形式敦促和劝告国会立法；行政部门进行“听证会”，或直接指使有关议员向国会提出行政部门建议的法案等形式，进行间接立法；同时，总统及其行政部门还有直接的“委托立法权”（需经国会委托）这样在国会通过的立法中主要已来自总统及其行政部门国会的立法权已名不符实[⑨]司法权原本是专属最高法院的，然而，由总统控制的大量的独立管制机构的建立，使这些机构拥有了许多准司法权，在当事人违反行政部门制定的规章和发生争议时负责裁决。

当事人如不服装决，才可向联邦最高法院提出上诉另外，在战争和外交这些原本属于国会为主的权力领域，也日益为总统及其行政部门所控制而最高法院则以“司法依从”和“政治问题回避”等借口，自动放弃对总统及其行政部门在战争和外交方面的有些越权行为进行司法追究的权力[⑩]从上述分析中，我们不难看出，从理论上讲，议行联动和议行分立的两种政府权力横向运作体制在立法权、行政权与司法权的权力重心、权力关系上很不一样，但在实际政治过程中，两种体制已逐渐趋同：权力重心移向行政权，立法权与司法权受制于，甚至从属于行政权如前所述，从根本上讲，这是现代化对政府权力总量及其流向所加影响的结果因而，政府权力运作体制内部必须作出上述适应性调整　　二、政府权力的纵向运作模式所谓政府权力的纵向运作模式，是指中央政府与地方政府在权力来源和权力关系上的结构—功能体制形式由于各国国家结构形式的差别，政府权力运作的纵向模式很不相同政府权力运作的纵向模式主要有两种：一种是单一制模式；另一种是复合制模式单一制政府权力运作模式的主要特征是：从权力来源看，“中央政府是唯一的主权者”，(11)地方政府的权力部分或全部来自中央的授予；从权力关系看，地方政府程度不同地从属于中央政府，中央政府有权监督和控制地方政府的行为。

当然，由于地方政府从属于中央政府的程度不同，因此单一制政府权力运作模式内部又可分为两种基本情况：一种是中央集权的单一制政府权力运作模式；另一种是地方分权的单一制政府权力运作模式中央集权的单一制政府权力运作模式，以法国为典型1982年权力下放改革以前，法国的中央政府与地方政府的权力运作模式的特点为：第一，从权力来源看，各级地方政府的权力被认为是由中央政府层层委托的中央机关之外没有行政管理生活”，“只有中央机关有权采取在整个领土范围实施的行政决策这些决策的权力属于唯一的法人：国家12)正因为管理权源于中央政府，因此，在法国这样的中央集权制国家，“没有任何机关能妨碍中央机关把自己的行为加于领土的任何一个部分”(13)地方民意机关，如地方议会，只是地方行政机关的咨询机构而不是决策机构手握实权的地方行政机关实行“地方行政长官管理制而地方行政长官（省长、专区区长和市长）是由政府层层任命的：中央任命省长，首长任命专区区长和市长省长是中央在地方的代表，专区区长是省长在专区的代表，市长是省长在市镇里的代表这些行政人员服从中央机关的等级节制权，接受中央机关的指示，他们没有任何属于自己的权力象个‘信箱’把收集到的资料转递给中央行政机关，只有中央行政机关才有权处理。

14)这样就从体制上明确了地方权力来自中央的委托第二，从权力关系看，地方政府从属于中央政府，中央政府从组织、法律、行政、司法和财政等方面有效地控制和监督着地方政府权力的行使从组织上看，代表中央政府的各级地方。