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基层政府间的“共谋现象” 个政府行为的制度逻辑周雪光【内容提要】中国一些基层上下级政府行为的一个突出现象是，在执行来自上级部门 特别是中央政府的各种指令政策时，常常采取“上有政策、下有对策”的各种手段， 来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的 结果本文从组织学角度，对这类现象提出一个理论解释本文的中心命题是：在中 国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为；这种共 谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础本文讨论组织制度的 三个悖论，对这一现象提出理论解释：（1）政策一统性与执行灵活性的悖论；（2）激励 强度与目标替代的悖论；（3）科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论本研究强 调，共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重 复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分 离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励 机制强化所导致的非预期结果而欲改变这一状况，首先需要对政府组织现象进行深 入系统的研究，提出有力的理论解释关键词】基层政府/共谋现象/制度环境/集权决策过程一、现彖与问题作为政策执行过程的最终环节，棊层政府在政府组织制度中冇着极为重要的战略位置。

己有许多研究关注分析基层政府的状况和行为（参见赵树凯，2005, 2006b；在社会学领域,参见周飞舟,2006；张静,2000；吴毅,2007）在中国政府 组织制度中，贯彻执行上级政府的各项政策指令是基层政府的一个重要丁作内容上 级决策者和政策研究者经常用“上传下达、令行禁止”这样的词汇來形容基层政府工 作的理想状态但实际生活中一个引人注目的现象是，在执行來自上级部门特别是中 央政府的各种政策指令时，一些基层上下级政府常常共谋策划、暗度陈仓，采取“上 有政策、下有对策”的各种手段予以应付，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结 果例如，一位镇政府主管计生工作的官员这样描述冇关的检查工作：①省市县都组织检杳当省里來检査时，市、县、镇联合起來对付省的检查团；当市 里來检杳时，县镇就联介起來对付帀里的检査团省里到县里检査时，事先不通知去 哪个镇或村但是，实际上各地政府都联合起來对付检査团省里來的时候，市里县 里就提前来打招呼：“你们那里的问题处理好……”检查团到了县里，各个镇都得到 通知，严阵以待一旦领队的得到通知去哪个村，在去那个村的路上就有通知到 那个村，连车号、时间、地点的消息都十分详尽。

检查团一般都是早晨8点以前就到 达所以，一大早，村里妇女小组长就在各个路口把守，一旦发现情况就立即通知村 里，把有问题的孩子转移出去……我丁作6年来，除了有一个乡被省检查团查出来 外，只有两次（两个镇）是县里检查出计划外的问题，做了一票否决的处理，镇书记 和镇长都调换工作，没有璽用县里也没有向上报告访谈记录H2346）这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍地存在例如媒介屡次披露，煤窜 安全爭故发生后，爭发地基层政府间层层包庇，封锁消息，隐瞒不报再如，媒介时 有报道，某些某层官员滥用权力，压迫民众；一旦事发，口上而下调查时，当地基层 政府上卜•级也经常"相掩盖，大爭化小，小爭化了（参见陈桂棣、春桃，2004；高王 凌，2006） o这些行为有着各种表现形式，或者是基层政府出现问题而游说宜接上级 部门为Z掩盖保护；或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题，以应付来自更上级 政府的要求和检查更多的情形下，这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动 过程中因为这些应对策略和行为常常•上级政策指令不符甚至相悖，所以它们大多 是通过非正式方式加以实施（例如，“打招呼”，私卜•安排等）本文用基层政府间 “共谋行为”这一概念来概括描述这类非正式行为。

值得强调的是，本文所关注的某层政府“共谋行为”是在中性意义上使用的一个分 析概念如下文所讨论的，这些“共谋现象”在很多情况下是基层政府执行政策时所 表现的灵活性和适应性，是制度创新的一个重要源泉而那些负面意义上的基层政府 间共谋行为虽然是中央政府所不愿意看到并凡是力图克服的，但这类行为的范围之 广、程度之深、表现之公开、运作之坚韧却是少见的在中国社会转型过程中，随着 政府制度职能的演变和改革，这一问题也日益突出，甚至有愈演愈烈的趋势垂复再 现的组织现彖是建筑在稳定持续的组织制度基础Z上和相应的组织环境Z中的本文 对这一现象从组织学的角度尝试提出一个理论解释我们的中心命题是：在中国行政体制中，一些基层政府间的共谋行为己经成为一个 制度化了的非正式行为即，这种共谋行为是基层政府所处制度坏境的产物，因此有 着广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑这里使用的“制度化”概念来自组织社 会学中的新制度学派（Meyer & Rowan, 1977,参见周雪光，2003）制度化”的意 义是，某个特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方所广泛接受，因 此具有合法性或合理性；而组织坏境中的制度化机制促就这类现象的稳定存在、重复 再生。

从这个角度来看，基层政府间的共谋现象恰具这些制度化特点：一方面，这些 共谋行为大多少正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖，旨在应付、欺骗、蒙蔽上 级政府，因此多以非正式形式出现；但另一方面，这些行为并不是个别官员或个别部 门的私人活动，在许多情形下，它们在正式组织权力结构下公开运作，以政府部门的 组织权威辅以实施，甚至是大张旗鼓地加以部署安排这些做法已经成为上卜•级政府 甚至中央政府的“共有常识” （common knowledge） o②二、“共谋行为”的组织基础和制度坏境在经济学研究中，“共谋行为” （collusion,亦译“合谋行为”），这一概念指在非 充分竞争的寡头市场（oligopoly）条件下，儿家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反 垄断法的经济行为这些行为通常为社会利益相悖，例如违反政府法令、有碍市场竞 争，因此是隐蔽的、非正式的共谋行为（Tirole, 1988）o共谋行为的激励在于这些私卜•协 议有利于参与者之间通过非竞争手段获取超过竞争价格的利润近來的相关研究注意 到了共谋行为少科层制组织Z间的关系例如，导致共谋行为的一个原因是组织内部 各方的信息分布不对称信息使得公司所有者（委托方）无法有效控制经理（监督 方）和员T （代理方）Z间的共谋现象。

梯若（Tirole, 1986,1992）提出了新的博弈模型 來描述分析在委托一监督一代理三方之间的组织结构中，监督方与代理方“共谋”应 对委托方的博弈过程我们借用梯若（Tirole, 1992）使用的上述概念，对本文的研究对象给出一个更为准确的 界定：本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策 略应对來口更上级政府的政策法令和检查监督我们的关注点是基层政府（代理 方）、其直接上级政府（监督方）和更上级政府（委托方）三者Z间关系，特别是指 基层上下级政府针对其更上一级政府的共谋行为在这里，基层政府、直接上级政 府、更上级政府三方的位置是相对的例如，在落实中央政策时，省、市、地、县等 各级政府都属于相对的基层政府；在执行省级政府指令时，地、山、县政府属于相对 的基层政府；而面对县政府部门的检查，镇政府和村委会则属于相对的基层政府为 了叙述的方便，下面我们以“基层政府”（作为监督方和代理方的基层上卜•级政府） 应对来白“中央政府”（委托方）的共谋行为加以讨论但是，我们的基本观点适用 于其他层次的针对上级政府的共谋行为本文讨论的政府间共谋行为与经济学中关注的企业间共谋现象有一些类似Z处。

第 一，这些行为涉及到政府部门或官员Z间的互动，是一种非市场性活动第二，这些 行为通常是非正式的行为第三，无论在厂商间还是政府间的共谋行为，其中委托一 监督一代理三者关系的信息结构、利益分配等都有着许多相似之处因此，产生这些 行为有着相似的机制和环境条件然而，这两者乂有一些璽要的区别首先，厂商组 织间的共谋行为通常是平行正式纽•织间的非正式合作；但基层政府间的共谋行为则是 科层组织内部特别是直接上下级政府间的互动，是建立在科层组织等级制度上的稳定 关系其次，前者而对政府管制这强大的制度坏境，因此通常是秘密的；而后者多是 政府组织正式结构内部的运作，常常是公开的秘密这两个特点导致了基层政府间共 谋行为在实际执行过稈中诸方面的独特性从组织学角度来看，基层政府共谋行为不是中国组织制度所特有的现象随着现代 组织（如政府组织、公司、学校、非赢利组织）规模的扩大，一个困扰科层组织的现 象也日益凸显出来，即政策制定L政策执行坏节Z间的松散连接、分离偏差，甚至相 互对立这一现象主要表现在：组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入 不同的解释、使用不同的执行方式，因此被曲解、转嫁，其结果常常为决策的初衷大 相径庭，甚至适得其反。

执行过程的差异偏离在很大程度上是规模的代价组织规模 的扩大意味着，行政命令得以贯彻执行的链条相应地拉长，因此更多的中间机构和人 员参■执行的过程③组织成员并不是机械执行上级命令的抽象“组织人”，而是帶 有各自想法、情感、利益的社会人，他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行 过程某于这一认识，组织学家马奇（March, 1988）提出了一个重要命题，即执行过程 足纽•织决策过程的延续这一思路将政策制定过程少执行过程作为一个整体加以分析 讨论，在理论上对基层组织的执行参与人员和机制给予特别的关注在这个意义上， 一个没有考虑执行过程的决策是一个不完整的决策；同样地，一个没有将执行过程考 虑在内的决策研究是一个不完整的决策研究传统的组织学理论将正式纽•织看做是理性设计的产物在这一思路中，组织是人们 为了达到一定目标而设计的理性T具，例如，为追求共同政治目标而组成政党组织， 因为某个领域的管理协调而建立政府管理部门，为实现某种发明、生产或盈利而组建 公司，为实现教育目标而建立学校，等等为了有效地达到组织目标，人们在正式组 织框架内提出了各种有关工艺流程、分工合作、信息加工、激励机制等组织设计。

然 而，大量组织研究发现，正式组织在演化变动的过程中，并不总是按照人们的理性设 计运行，而常常受制于制度坏境中的其他机制和条件第一，一个组织的生存必须打 所处环境交换资源而得以生存发展因此，组织的各种行为举措受到所处环境的制约 和塑造组织行为在很大程度上反映了对所处坏境的应对策略第二，组织机制设计 的有效运行是有条件、有范I韦I的如果没有清楚地意识到这些条件范围而盲日地应 用，就会适得其反例如，严格的科层制度对于上传卜•达、执行指令是有效的组织结 构，但是它对该组织有效地应对具体坏境却有着很大的约朿性我们的组织分析起点 是：组织是一个在有限理性制约下不断演化变动的生命体组织行为的有限理性、组 织对环境的依赖性和组织设计的条件性这些基本认识是本文组织分析的岀发点政策执行过稈中非正式行为的垂要性并不足我们首先注意到的，社会学家对此己经 做了深入的研究工作，并提出了 “变通”这一概念来描述解释非正式关系在执彳亍中央 政策过程中的重要作用例如，孙立平、郭于华(2000)发现，在征收农业税时，村干部 不是使用正式制度的语言而是用非正式关系来说服农民应星(2001)发现，基层干部通 过“变通”国家政策和上级指示来处理解决或缓和基层问题和冲突。

这些研究强调了 在政策执行过稈中非正式行为的璽要性，对本文的研究丁作有着重要的启发本研究 在此基础上尝试做新的推进：第一，从组织分析角度进行理论解释和分析，提出一个 少以往研究不同的理论角度和解释逻辑第二，以前研究关注点是国家政权•社会白 姓的交接点，而本文关注的是政府内部的共谋第三，以往研究大多讨论“变通”策 略对完成口上而下的政策指令的积。