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关于新破产法的适用范围的思考邹海林中国社会科学院法学研究所研究员如何启动破产程序，首先而临的问题是什么样的债务人可以适用 破产程序依照我国现行破产法的规定，只有企业法人可以适用破产 程序立法例上对债务人的范围之规定，是适用破产程序的条件什 么样的债务人可以适用破产程序，更具体地说应是，什么样的债务人 可以适用破产程序中的清算程序、和解程序以及重整程序，在世界各 国均有一定的限制紧接着就会发生这样的问题,不同类型的债务人, 在破产程序的适用上是否应当有所不同，有无必要设计不同的破产程 序以适应不同的债务人总体上说，并非所有的债务人均可以适用破 产程序在我国当前的法律体系下，这个问题似乎较为简单，只有企 业法人能够适用破产程序非企业法人负债不能清偿的，不能适用破 产程序清理其与债权人之间的债权债务关系；自然人更不能依照破产 程序清理其债务但是，惟有企业法人可适用破产程序，似乎并不足 以解决我国实践中大量的债务不能清偿的问题，破产程序的适用范围 在实践上有扩张的必耍在我国重新起草破产法的过程中，破产程序是否应当适用于企业 法人以外的债务人，曾经引起了广泛的讨论，归纳起来有这样几种说 法[1]第一种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有企业法人和 自然人。

这种意见的理由主耍有：（1）破产程序实质上为债务清偿不 能时适用的强制还债程序，目的在于保障所有的债权人能够从债务人 的财产中得到公平受偿；自然人和法人一样，同样面临不能偿还到期 债务的问题，理应受破产法调整2）破产制度下的清偿程序、和解 程序，可以使债务人摆脱债务讼累或者减轻债务负担，能给诚实而不 幸的债务人一个重新开始事业并参与市场竞争的机会如果破产法不 适用于不能清偿的自然人，那么自然人无法享受适用破产程序的优 势，更难以摆脱不能清偿债务的困境3）破产程序机制完善，适用 于自然人，宜于债务清理，可以更充分有效地保护债权人的利益4） 我国市场经济的发展，要求将自然人纳入破产法的适用范围;在现实 生活中，存在许多不是法人的企业，如私营企业、个人合伙、个体工 商户等营业实体，随着市场经济的发展，这些企业不能清偿债务的现 象将会越来越多，需要法律对其债务清偿程序加以规范，以利于其在 平等的条件下与企业法人展开竞争第二种意见认为，破产法应当适用于在中国境内的所有企业法 人，而不能适用于自然人这种意见的理由主耍有：（1）自然人破产 首先要求自然人的财产清楚，目前我国对自然人的财产缺乏一套完整 的申报、监控的法律法规，也没有有效的手段防止隐匿财产、逃避债 务。

因此，破产程序不宜扩及适用于自然人2）自然人破产时，哪 些财产属于个人生活必需品，不得用于清偿债务，需要作出科学界定, 但由于各地生活水平的差异，很难加以规范3）自然人负债一般限 于生活债务，数额较小，若允许适用破产程序,势必造成破产案件的 大量增加，我国现行的审判机制不能适应大量增加的破产案件这些 客观存在的情况妨碍破产程序适用于自然人第三种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有的企业法人 和依法核准登记的非法人企业这种意见的理由主要是：随着市场经 济体制的建立，非法人企业在我国市场活动中所占的比重正在日益加 大，尽管非法人企业的类型不同，但它们均参加社会经济生活交易， 成为与法人儿近相同的实体，病具有独立从事民事活动的能力，具有 自己的相应的可供处分的财产，已经具备适用破产程序的物质基础 再者，因为市场竞争等客观原因导致非法人企业破产的事件将会越来 越多，特别需要通过法律加以规范最后,从立法的稳定性加以考虑, 以防破产法在通过后短期内又作修改，破产法似应当适用于企业法人 和非法人企业很显然，以上关于破产法的适用范围的分歧，在于是否允许自然 人适用破产程序，以及在多大范围内允许自然人适用破产程序。

第一 种意见从有利于规范所有的债务不能清偿的现象出发，主张应当允许 自然人破产;第二种意见以允许自然人破产可能存在一些客观障碍为 基点，否定自然人可以适用破产程序的主张，实际上否定了自然人的 破产能力第三种意见虽然没有明确主张自然人的破产能力，但却主 张非法人企业的破产，非法人企业的破产势必设计非法人企业的设立 人的破产，实际上承认部分从事商业经营活动的自然人，可以适用破 产程序现在的实际情况是，因为存在对破产程序适用于自然人的实 际操作上的担心，在目前情况下又欠缺理论论证的实践基础，从理论 上否定自然人的破产能力没有任何可能，也难以仅仅从实践上否定口 然人的破产能力，并且我国的新破产法确实又必要有所发展，在第二 种意见和第一种意见之间产生的妥协意见，或许能够受到立法者的亲 睐例如，新近完成的《中华人民共和国破产法（草案）》第3条规定:“本法适用于下列民事主体：（一）企业法人；（二）合伙企业及其合伙 人；（三）个人独资企业及其出资人；（四）其他依法设立的营利性组织 和从事工商经营活动的自然人;企业法人已解散但未清算或者未清算 完毕的，在本法规定的程序范围内视为存续《中华人民共和国公司 法》牛效前设立的国有企业实施破产的特殊事宜，授权国务院另行规 疋O本人认为，是否允许自然人破产，在理论上不应当有任何障碍。

但究竟我国的新破产法应否适用于所有的企业法人和自然人，恐怕我 们应当考虑以下若干方面的因素，并在破产程序的设计上考虑口然人 破产的特质而有所创新考虑破产法对自然人的适用，必须充分认识破产法的功能破产 法的功能，如同民事诉讼法，在于通过国家的公权力来解决不能清偿 的债权债务关系，它所规范的程序在本质上属于执行程序的范畴，只 不过所采取的形式是一种概括的形式，程序的参加人比普通民事执行 程序要复杂，并且破产程序的目的在于确保所有债权人的利益之平等 和均衡除此以外，我们不能给破产法附加任何额外的功能，诸如促 进我国的经济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展， 促进我国社会保障制度的健全等多方面［2］实际上，在考虑破产法 适用于自然人这个问题时，人们已经间接地模糊了破产法的功能，并 希望破产法能够彻底杜绝自然人的恶意逃债行为，如果破产法适用于 自然人而不能杜绝因为自然人财产不透明所可能产生的恶意逃债，则 不便适用于自然人［3］前述第二种意见所表达的担心就清楚地表明 了这一点我们若对破产法的功能产生模糊认识，不适当地扩充破产 法的功能，从而对破产法所能起的作用寄予过高的期望值，其结果无 异于因破产法的实施困难而对破产法产生怀疑。

自然人的财产透明度 是否已经有制度保障、自然人在不能清偿债务时是否可能产生逃债行 为，这些本身并非破产法所能及的问题，我们非要求破产法来解决这 些问题，超山了破产法的目的和作用范围所以，当我们清楚地认识 到破产法的功能就在于清理债权债务关系时，自然人的财产状态是否 透明、自然人是否会有逃债行为，不应当成为阻止破产法适用于自然 人的借口破产法应当尽其所能来清理债权债务关系，并建立相应的 机制保障破产程序的顺利进行，破产法适用于自然人与适用于企业法 人符合破产法的功能考虑破产法对自然人的适用，在立法技术与程序的操作性上，我 们不能假定存在障碍因为破产法为清理债务清偿不能的程序法，它 的运作不因为债务人为法人还是自然人而有所不同，在破产程序中， 自然人和法人的差别，惟在于其破产后的财产限定和债务承担有所不 同，这点差异不影响破产法扩大范围适用于自然人，自然没有必要专 门为自然人设计其特有的破产程序（有不少立法例规定自然人和法人 适用相同的破产法）O破产程序的冃的主要在于保护债权人的公平清 偿利益，程序制度的设计所主要考虑的事项是如何保证债权人的地位 平等，至于债务人为法人还是自然人，对于一个确保公正的程序，并 不会产生任何影响。

在实体法上，自然人与法人并没有法律地位上的 差异，其所承担的债务并不会因为是自然人还是法人而区别对待，这 表现在程序法上也应当一体对待自然人与法人破产法适用于法人， 也应当适用于自然人，可以真正做到自然人与法人在债权债务清理程 序上的平等我国现行的法律机制，并没有任何限制自然人破产能力 的条款，只不过没有设计适用于自然人破产的程序而已我们若将自 然人纳入破产法的适用范围，充其量也就是肯定自然人有可资利用的 法定破产程序而己其次，将自然人纳入破产法的适用范围，即使有 影响实际操作程序上的担心，这样的担心不足以让我们牺牲破产程序 适用于所有的企业法人和自然人的完整性自然人的财产状态不透 明，并不能否定自然人不能破产，自然人的财产是否透明，并非破产 法所关心的首要问题，破产法所关心的首耍问题是债务人有无可供清 理的财产只要自然人存在责任财产，就有适用破产程序的基础;何 况破产法所专门规定的财产管理人制度以及相应的管理债务人财产 的措施，也在相当程度上可以最大限度地查明可供债务人支配地财 产而且，允许自然人破产，是否就会发生恶意逃债、是否就会出现 破产事件的急剧增加，现时我们仅仅在假定这些现象;这些假定的现 象随着我国法制的逐步完备、并考虑到债务人在适用破产程序时的 “逆选择”心理状态，又可以在相当程度上缩小乃至消除这些假定的 现象。

更何况，假定的结果不应当成为我们设计破产程序的障碍;即 使会发生恶意逃债、破产案件激增的现象，若我们在制定破产法时已 经做好程序上的应对准备，又有什么必耍限制破产法的适用范围呢？ 所以，目前我国在制定新破产法时，扩大其适用范围于自然人，并不 存在立法技术和实务操作上的极度障碍扩大破产法的适用范围而包括自然人与企业法人，我们必须设计 灵活多样的程序制度我国的破产程序包括破产清算、和解以及企业 重整程序因为不同的程序其复杂程度以及耗时、耗费的程度不同， 应当有区别地适用于负债状态不同的债务人总体上说，自然人的负 债状态较法人的负债状态简单，故破产清算与和解程度应当适用于自 然人，若将企业重整程序适用于自然人，实益可能并不显著我国近 期完成的破产法草案所设计的清算、和解以及重整程序制度，基本上 能够适应破产法适用于口然人和法人所可能产生的不同要求灵活多 样的程序制度，可以最大限度地满足负债程度不同地债务人清理债权 债务的要求，而不论债务人是法人还是自然人我国破产法除了设计 有可供债务人选择的破产程序外，在破产程序的开始以及进行的诸环 节，我们都要考虑破产程序进行的灵活度，审理破产案件的法官应当 依照法律规定享有足够的口由裁量权，以便做到适用破产程序的及 时、公正和有效率。

在起草破产法时，对于破产案件的审判组织、破 产程序的启动、财产管理人、债权申报、债权人会议、司法文书的送 达等诸多方面，都考虑到自然人与法人的区别而增加法官的裁量幅 度，即使扩大破产法的适用范围，也不会有不能克服的程序操作上的 问题我们应当承认，破产案件以独任审判为原则，和议庭审理为例 外破产案件的性质为非争议案件，没有必要按照民事诉讼法的规定 实行和议庭审理，独任审判足以满足审理破产案件的程序要求;对于 特别重大的破产案件，可以成立和议庭审理我们还应当承认，破产 程序进行的各环节都耍做到节省时间和费用，例如启动破产程序的时 间应当尽可能短，并且设定一定的幅度，由法官考量应当在多长时间 启动破产案件;财产管理人以一人为原则，特殊情况下可以有多人， 以提高财产管理的效率;债权申报的期限应当有幅度，利于法官在个 案中决定债权申报期的长短;债权人会议作为债权人自治的机构，应 当适度限制期表达意思的范围和方法，增强司法介入的效果，提高破 产案件的处理效率;法院在司法文书的制作和送达的时限上要尽可能 短，等等当我们已经充分注意到自然人和法人的负债状态有所不同, 并且已经设计有灵活多样的程序制度时，扩大破产法的适用范围而适 用于自然人，在逻辑上也是顺理成章的。

总之，我国的新破产法应当适用于自然人和企业法人若我国的 新破产法没有将所有的自然人和企业法人（商业银行除外）纳入破产 程序，实为破产立法上的一件憾事注释:[1] 参。