改革开放30年来的广东乡镇体制变革.doc

改革开放30年来的广东乡镇体制变革摘要：改革开放30年來，广东乡镇体制在职能上经历过三次变革从上世纪80年代初的社改乡，到90年代汲取模式的形 成，再到本世纪初由汲取到供给式的体制转型，广东乡镇体制逐渐趋于理顺，为新农村建设提供了制度保证关键词：改革开放;广东乡镇;职能休制一、 适应改革开放需要的乡镇重建（1978^1986年）山于人民公社“大包干”制度对生产力的严重制约，从1978年12月安徽风阳小岗村分U1到户开始，全国各地农村逐 渐出现各种新型分配方式与组织，对人民公社的突破势不可扌当为保证农村社会稳定，促进农业牛产转型，推进农村改革 开放，中央决定废除人民公社，重新建立乡镇政府组织1982年12月，五届全国人人五次会议通过新宪法，第95条规定 在“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立 乡政府的通知》，提出“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府根据中央指示，1983年，广东省以原人民公社所属区域设区，生产大队建乡，改1892个农村人民公社为1836个区公 所，26583个生产大队为19955个乡人民政府（小乡）和370个镇人民政府。

公社改区、大队改乡后，乡、镇行政区划很小， 而且乡长、副乡长多为不脱产的干部，不利丁•基层政权建设因此，1986年，中共广东省委和省人民政府发出《关于撤区 建乡镇完善农村基层政权建设的通知》，规定撤销管理区，以原管理区为基础设立乡、镇，将全省1767个区公所改设1456 个镇人民政府和483个乡人民政府（内民族乡12个），其中，广州市郊、珠江三介洲、潮汕平原等商品经济比较发达的农村 设立镇人民政府，19095个乡（小乡）改为23163个村委会社改乡完成后，乡镇成为五级政府机构——中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）——中的最基层-•级政府此次乡 镇重建的体制设计提出了三大职能日标：一是管理农村社会管理的基本原则，按1982年宪法规定，是执行木级人民代表 大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令;管理主要任务，按《中华人民共和国地方各级人民代表人会和地方各级人民 政府组织法》规定，是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作二 是征收粮税土地由公社集体经营变为个体农户经营后，乡镇变为征收粮税的责任者为此，各乡镇成立了财政机构，完 善了出纳与预算程序。

三是服务农业发展根据形势需要，将人民公社时期党委领导下的农林水机电管理服务站、生产资 料供应站、人民卫生防疫站、人民邮电服务站等，整合为以“七站八所”为主的爭业站所这些事业站所的发展方向是形 成一套技术、管理、流通、金融的体系，服务丁•农村多种经济形式和商品牛产发展按照这三大职能设计，至上世纪80年中叶，广东各乡镇逐渐接替人民公社开始对农村社会实施管理及服务工作，并对 确保国家各项政策落实，促进农村改革开放起步和稳定转型做出了重人贡献然而，由于问题的复杂性，一些深层的体制 性矛盾也开始有所显现如“条块分割”（即对乡镇事业站所实施县、镇（乡）共管，部分由县分屈，部分由乡镇直管）等问 题随着改革开放的深入口愈突显二、 汲取模式下的乡镇体制治理（1986^1998年）1988年，全国多数省份开始实行村民口治，乡镇政权组织也开始市管理向服务职能转型广东是改革开放的前沿阵地, 为保证工业持续发展，依然维持着镇领导村和乡领导村的体制①1989年以后，广东在各地（广州、深圳、珠海三市除外） 乡镇与村委Z间重设管理区办事处，进一步加强对农村的控制，管理式风格更加浓厚通过对基层财权与事权的集中，广 东在经济发展上得以广泛组织人力、物力，快速上项目、出成果;在社会管理上得以直管到底，右效解决各种纠纷矛盾。

应 该说，这一体制“对农村工业化和城市化的启动发展发挥了一定的促进作用但是，rtl于口上而下的管理、汲取色彩过于浓厚，广东此阶段乡镇体制H益暴露出许多深层问题一是“条块分割” “条块分割”是上级政府最人化控制乡镇，并汲取农村资源的有效方式，但这一方式严重肢解了乡镇的职权，使乡镇政府 的“权、能、禾『’不相统一，难以有效管理本区域政治、经济、文化各项事物二是政府趋利化为刺激乡镇完成收粮纳 税的任务，广东对各乡镇实施财政包干制度在此制度下，各乡镇可以按完成税收的比例依法提成此做法的一个最明显 的负而灰杲，是乡镇政府的权利日益扩张、利益自我木体意识逐渐加强，赢利化趋向日趋明显三是机构膨胀80年代中 到90年代初，乡镇权力机关市原来的“两套班子”扩大为“五套班子”、“六套班子”；各种名目的部门科室不断扩张;在 编干部和编外人员增长迅速，超过35%乡镇政府为解决“养人”、“养事”负担，大肆增税、摊派，令祥众难以承负四 是重经济，轻社会出于利益或“政绩”需要，广东乡镇政府始终把“招商引资”、发展经济放在工作首位有些市县还 将经济发展速度为乡镇干部考核相挂钩，不断下“死”命令、“駛”指标，使大多数乡镇领导干部无心社会管理和农村公 共服务，奔波于各类企业之间，实行招商引资，大搞工业开发区。

针対这些问题，广东省做过多次调整1986年，广东开展“简政放权”（县市放权，乡镇扩权）为主旨的县级综合试点 改革，着手解决“条块分割”问题，并将湛江、韶关、江门、顺德等地作为试点其中，顺德的改革经验一度被誉为“顺 德管理模式”Z后，广东曾多次试点改革，力图突破“条块分割”限制然而，由于中央始终没有对解决“条块分割” 问题做出统筹部署，广东的试点改革最终不了了之并且，由于权力的上行趋势，博弈结杲往往是县市垂直管理不断发展, 乡镇权利不断削弱这种状况更使乡镇政府不能成为一级完备政府，有效统一地开展工作在解决乡镇政府机构膨胀等问题上，1995年11月，广东省转发国家体改委等部委“关于印发《小城镇综合改革试点指 导意见》的通知”，在全国综合改革试点镇Z外，由地级市和省综合改革试点县各选一个镇进行试点，希望通过归口、合 并或撤销等方式，精简镇属政府部门，减少行政支出这些措施，一•定程度上遏止了当时乡镇快速扩张的势头，但因此问 题历史积重过大，牵涉过广，一时间无法治本从后期的发展来看，广东乡镇机构始终未能走出“粕简-膨胀-再粕简-再膨 胀”的怪圈三、从汲取式到供给式转型的乡镇体制整合（1998〜2008年）1998年9月，广东全面撤消管理区体制，实施村民自治。

至2000年底，广东全省已基木完成村委会选举工作根据相 关法律规定，村民自治制度下的村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治纽织”；乡镇政府对村民 委员会的工作不能行政命令，只能“指导、支持和帮助”同年10刀，中央开始筹备农村税费改革广东于2005年全面 取消农业税，成功完成了农业税费改革与此同吋，全国乂启动了新农村建设工程，着力改善农民生产、生活环境这些 改革措施可谓“釜底抽薪”，从根木上改变了广东乡镇以往的职能基础，以供给模式为口标的乡镇职能改革愈发显得刻不 容缓供给模式，即是要求乡镇政府职能以加强社会管理、提供公共事业服务和帮助乡村自治为主为此，广东省委、省 政府接连多次下达文件②，加快促进乡镇职能由汲取式向供给式转变，实现“小机构、人服务”1998^2005年，广东通过撤并乡镇、强化中心镇建设、粕简机构人员，实现调整行政区划、整合行政力量、减少行政成 本，为乡镇全血职能转变打下了良好基础到2005年底，广东全省乡镇共撤并432个，撤并率达27%;行政机关办公室减少 4153个，耕简30%;人员耕简近万人，行政支出减少3亿多元2006年起，广东乡镇体制改革进入新阶段，以职能转变为主的乡镇综合配套改革全面展开。

6月，广东省委、省政府 出台《关于做好乡镇综合配套改革试点工作的意见》，选择增城市、清新县、饶平县等地作为综合配套改革试点主要改 革措施包括：一是加强社会管理调解干群关系，着重解决因征地、计划牛育缴费等引发的敏感问题;继续做好打击黄、赌、 毒，维护社会治安工作;协助村民自治，维护乡村政治生活公平、正义二是注重农村环境与文化建设协助建立村垃圾收 放站、公共厕所等公益设施，实现村容整洁;提倡开展农民文艺、体育活动，关心老年人生活，树立优良村风三是提高乡 镇站所服务水平按照经营性和公益性相对分离原则进行改革对经营性单位，按照市场原则，使其自主经营、自负盈亏; 对公益性单位，按照市场化原则和服务工作量化办法，确保乡镇事业站所服务水平捉升四是完善县镇财政体制建立新 型覆盖城乡的公共财政体制，加人农村水利、交通等公共设施建设投资，加强对困难乡镇的扶持力度，探索化解镇村负债 的新方法③这次试点改革取得了明显成效，并2007年10月向全省推广迄今为止，广东省镇综合配套改革是针对乡镇体制范围 最广、力度最人的一次改革，无论从方案设计还是从实际操作上看，相比以前都更为合理和贴合实际短期实践证明，亦 农村社会管理上，乡镇政府工作方式更为人性化，关心农村弱势群体，着力解决村民最关心的实际问题;在农村环境、文化 建设上，各地农村老年活动中心、垃圾收放站、文化广场等公益实施建设明显增加;在推进农村民主化进程上，乡镇干部努 力宣传、严格执法，促使广东村民自治迅速发展，后來居上。

这一点，仅从2008年第四次村两委换届选举中，乡镇干部以 保障群众权利为要，不越位、守职尽责的表现中就可见一斑。