如何保障环境标准的科学确定一一论《环境保护法》第9．10条的修改.docx

    如何保障环境标准的“科学确定”一一论《环境保护法》第9．10条的修改    周卫／文环境标准制定的科学性、环境标准与环境保护目标的协调以及环境标准制定过程中的部门间协调是我国当前环境标准制度所存在的重要问题《环境保护法修正案草案》第9、10条的贡献及其存在的问题从各国的法律实践来看，环境标准虽然在不同国家的法律体系中的法律地位有别（如在日本和中国的环境法中，环境标准都没有取得法规的地位），但有一点毋容置疑：它作为环境行政的起点，给所有的环境政策和环境行政行为指示基本方向，其与国民生活和福利具有比法规更加重大的关系因此，环境标准制度向来是环境法中不可或缺的重要内容就我国当前正征求意见的2012年《环境保护法修正案（草案）》（以下简称为“草案”）中有关环境标准制度的规定（第9、10条）与1989年《环境保护法》 （以下简称为“旧法”）的规定（第9、10条）对比来看，草案在以下三个地方作了修改：一是第9条第一款中增加了“科学确定符合我国国情的环境基准”的表述；二是在第9条同款中增加了对行使制定国家环境质量标准职权的国务院环境保护行政主管部门“应当使环境标准与环境保护目标相衔接”的义务；第三，在第10条中针对行使制定国家污染排放标准职能的国务院环境保护行政主管部门增加了“会同有关部门”的要求。

这三个地方的修改，可以理解为草案试图完善我国环境标准制度的三个努力方向：环境标准制定的科学性、环境标准与环境保护目标的协调以及环境标准制定过程中的部门间协调这三个方面是我国当前环境标准制度所存在的重要问题从完善环境标准制度所选择的方向来看，草案的贡献是显著的不过就立法技术而言，如果草案能够在此基础上，结合与我国当前法律体系相协调的考虑，将科学确定环境标准的要求转化为一定的法律原则和适当的法律程序，可能对于实现《环境保护法》的安定性价值尤具裨益科学确定环境标准的三个基本问题判断环境标准的制定是否科学，在笔者看来，至少应考虑以下三个基本问题：第一，制定环境标准的主体是否具有专门性；第二，环境标准的制定是否符合《环境保护法》的立法目的；第三，环境标准的执行成本及其分配考量——环境标准制定主体的专门性由于环境标准的制定既受制于科学上提供的指导值，同时牵涉到政策的选择，因此，各国环境标准多系行政机关或其他规制机构召集专家委员会研究制定，由专家提交研究报告，行政官员根据专家提供的指导值作出政策选择这一过程不可避免的难题是如何处理专家和行政官员之间，以及专家和普通公众之间的关系因篇幅所限，这里仅讨论一下专家和行政官员之间的关系处理。

专家和行政官员的关系，本质上是科学和政治之间的关系，向来属于人文及社会科学密切关注的热点问题20世纪60年代，哈贝马斯曾经论及有关专业知识和政治实践关系的四种模式：以马克斯，韦伯为代表的“决定论模式”，以培根为代表的“技术统治论”模式，以赫尔曼，律伯为代表的“扩大的决定论模式”，以及以杜威为代表的“实用主义模式”，并明确表达了对实用主义模式的青睐在决定论模式中，技术知识为行政服务，专家依附于行政官员 “尽管专家的专业知识能够决定合理的行政管理办法和军事安全措施，因此也能够迫使政治实践依据科学规则采取手段，但实践的决断，在具体情况下，却不能通过理性充分地合法化手段选择的合理性，恰恰同对待价值、目标和需要的态度的明显的非合理性联系在一起”；在“技术统治论”模式中，决定论模式中的专业知识和行政实践之间的关系颠倒过来了，专家意见转化为科学分析和技术规则，行政官员只是专家意见的执行人；在“扩大的决定论模式”中，赫尔曼·律伯在坚持韦伯所强调的技术知识与行政实践之间的对立性的同时，指出专家和行政官员之间存在着模糊的互动关系而在实用主义模式中，专家和行政官员的严格职能划分被取消了，专家和行政官员的作用不像在决定论模式或技术统治论模式中被绝对化，二者相互之间的交往和影响得到加强，专家向行政机关提供建议，行政机关向专家交付任务。

“在这种情况下，一方面，从明显的视野中产生的新技术和新战略的发展，将受到需求和这些需求的历史的既定解释，即价值系统的控制；另一方面，这些反映在价值系统中的社会利益将通过检查满足这些社会利益的技术可能性和战略手段加以控制这样，一部分社会利益被认可，一部分被否定，即，这些社会利益或者得到明确表达和新的阐述，或者失去它们的意识形态上神化了的和具有约束力的性质我国当前的草案将国家环境质量标准和国家污染物排放标准的制定权赋予了国家环保部门，将地方环境质量标准和地方污染物排放标准的制定权赋予给了省、自治区、直辖市人民政府而有关专家参与的规定，依据分别为1999年《环境标准管理办法》和2006年《（国家环境保护标准制修订工作管理办法》从这两个部门规章的规定来看，我国环境标准的制定，一般由具备相应能力和资质的单位承担，由国家环保部门的科技标准司负责组织对制定的标准进行审查，行政官员和专家之间的互动程序内置于行政管理体制内那么，专家的科学意见能在多大程度上影响到行政官员呢？从我国去年修订空气质量标准的过程来看，其实科学界对于空气中的PM2.5超过一定标准对人体的有害性早已形成共识，但由于种种考虑，如这一评价指标的采用会导致许多城市的空气质量难以实现达标，而城市环境考核对官员升迁又将直接发生影响，一直到美国大使馆公开评价北京市空气质量之前都没有引起行政机关重视。

这表明，在我国，行政官员和专家之间的互动关系，在实践中更接近专家依附于行政官员的“决定论模式”或包含模糊的互动关系的“扩大的决定论模式”如需要增强环境标准的专门性，很可能需要在法律层面设立一些外部程序，如专家咨询委员会的设立和听证等程序等，同时要求行政机关对于采纳或不采纳专家咨询委员会的报告说明理由，以促进专家对行政官员的影响——环境标准的合法的目的性判断草案第9条提出“国务院环境保护行政主管部门应当使环境标准与环境保护目标相衔接，制定国家环境质量标准”环境质量标准符合环境保护目标自是必要，而恐怕更为重要的是，环境质量标准应当和《环境保护法》及其他法律的立法目标保持一致不过，问题是，由谁来审查环境标准是否符合法的目的性更为合适？对于环境标准是否合乎立法目的的审查，美国的经验是允许正式的科学判断在法庭上经受独立的法官检验，并以谢弗朗案以来确认的“行政尊重原则”对这种检验给予限制：法院在审查行政机关对其所执行的法律的解释时，应首先考察行政机关所解释的问题，法律中是否有规定如果法律中有规定，即按照法律的规定解释；在法律没有规定，或者法律规定的意义模糊时，法院不能简单地将自己的解释强加给法律，也不只是重视行政机关的解释，而是必须接受行政机关合理的解释。

著名的“美国卡车运输协会公司案”(American Trucking Case)涉及到设立空气质量标准是否应当考虑成本问题，环保部门认为法律并未明确禁止考虑，但地方法院认为， 《清洁空气法》在规定建立空气质量标准时对成本问题保持沉默意味着禁止对成本的考虑最高法院虽然实质上推翻了地方法院的判决，但是多数意见都同意《清洁空气法》第109节中的确否决了对成本的考虑当然，美国的这种制度并非没有争议：一方面它有助于确保环境标准的制定接受司法机关的合法性检验，但另一方面，由于这类诉讼往往会产生一个相似的断言：被质疑的科学解释都是建立在具体的判断之上，而这种判断常常为偏见所左右，因而这种允许在司法体制内对环境标准的合法性提出质疑的制度，同时也在一定程度上加剧了公众对于环境标准的科学性的怀疑在我国当前的行政诉讼体制中，环境标准的制定属于抽象行政行为，是不可诉的，因此也就排除了司法审查的可能性草案沿袭过往的做法，明确将环境标准的制定和修改职责赋予了国家环保部国家环保部科技标准司根据《（国家环境保护标准制修订工作管理办法》第六章的规定，对环境标准送审稿进行审查其中，第一项审查即为合法性审查不过，尽管如此，一些标志性事件却表明这一内部审查程序的实施状况并不让人满意。

如近年来我国陆续发生的多起重金属污染导致的群体性事件表明，尽管我国已有多个地区的居民为重金属污染所困，基于人体健康保护的重金属污染标准体系尚处于缺失状态2011年年底我国空气环境质量标准的修订动议的产生，也是因为国内公众通过中美两国空气环境质量的对比，认识到我国当前实施的空气环境质量标准不足以保护人体健康，积极呼吁及时修改所致因此，考虑到当前我国环境标准的制定在合法的目的性方面所存在的显著不足，草案或需进一步考虑，有无可能通过信息公开制度督促环报部门公开行政审查情况，将这种内部审查置于更为有效的公众监督中？——环境标准的执行成本及其分配考量自上个世纪80年代美国确认规制影响分析(RIA，Regulatory ImpactAnalysis)程序以来，环境标准的成本一收益分析，受到了包括美国在内的许多国家的关注虽然鲜有国家对于规制影响的评估要求如美国一般严厉，但对于环境标准制定的经济可行性的考虑却已形成为共识我国《国家保护标准制修订工作管理办法》规定，污染物排放标准的编制者向环保部门提交的编制说明中应当包含实施标准的环境、社会、经济效益和实施成本分析以及实施标准的经济、技术、管理措施的可行性分析。

由此可见，我国环境标准制定过程中实则包含了对执行成本加以考虑的一般性要求不过，对这一要求的性质应作这样的认识：首先，它是行政机关的内部指令，目的在于帮助行政机关作出理性选择，不能对标准制定者的行为施加任何正式的限制，不具有外部效力；其次，行政机关无权强制适用成本一收益分析从这两个特征来看，它和1985年以来英国政府提出的合规成本评估(CCA，Compliance Cost Assessment)有一定相似性然而，和合规成本评估不同的是，它的要求更加松散，甚至并没有提出应具备专门报告的形式以及报告中必须包含的信息由于环境标准的成本一收益分析首先在组织和人员方面需要一定基础，同时在技术方面还存在货币化难题、对分配的忽略，以及科学不确定性因素处理等诸多遭到质疑的环节，且和我国环境规制轻定量型的影响分析的传统不甚兼容，因而，在我国当前，的确尚不具备设置具有正式效力的影响分析程序的条件但另一方面，明显忽略环境标准的执行成本极其分配，恐怕也会带来政治和社会可接受性的后患，因此，草案或可采取原则性规定的方式，要求环境标准的制定者对执行成本极其分配的状况应当予以考量，避免对市场竞争造成明显的损害，或严重影响低收入人群的生存，为环保部门逐步完善行政裁量基准提供法律依据。

环境标准制度的立法模式选择环境标准是环境规制的基本工具在如何确定环境标准的问题上，由于环境标准的确定牵涉到技术、政治和经济、文化等多方面因素的冲突和平衡，因而立法上也可有多种选择模式（如表一所示）：第一种选择是“直接规定模式”，即依照立法程序，将标准在正式的法律法规中直接加以规定这种方式易于为公众监督，但制定和修改程序复杂，容易导致标准滞后由于环境标准的选择实质上是对“可接受风险”的一种判断，科学上的不确定因素较强，通过立法作出明确而全面的规定甚为困难，因此这种模式似乎仅在理论上存在，笔者尚未找到和这一模式完全吻合的实践形式第二种选择谓为“授权模式”，即通过立法将制定标准的权力授予规制机构（这里的规制机构，有时是行政部门，有时是行政部门以外的公共机构或自我规制机构），由规制机构决定具体标准的制定和实施当今世界大多数国家，无论是大陆法系还是英美法系国家，在环境标准的制定方面，多采用授权模式然而，具体到对被授权机构是否规定外部监督和法律责任，则不一定因而根据对于被授权的规制机构是否规定了外部监督机制和法律责任，可将“授权模式”进一步区分为“简单授权模式”和“授权+监督”模式 “简单授权模式”对于规制机构如何制定和实施环境标准，并不加以规定；而在“授权+监督”模式中，立法者或在实体法中对规制机构作出原则性的规定，并对其实施及。