公务人力资本评估模型的建构.doc

公务人力资本评估模型的建构摘 要公共组织是一高度策略导向的组织体，任何管理措施必须要以支持策略的规划及达成为首要目标人力管理是公共组织管理的重要一环，在策略导向的原则之下，政府人力的进用、配置、训练发展及福利薪给等决策，必须要与政府发展策略紧密结合传统的人事行政理念着重管制、防弊、稳定、成本控制、高度制度化等原则，与策略规划对弹性、结果（产出）导向、变动等特质的强调，难以契合因此，为有效建构行政机关成为策略导向的组织，政府人力管理必须要积极寻求典范的转移「资本」观念强调以对未来回馈的预期为基础，作出理性的投资决策，本身具备有策略的观点因此，将公务人力视为「资本」，为公务人力管理典范转型的可行方向本研究即以建构公务人力资本评估的架构及方法为目的，运用「政策德菲法」及「文献检讨法」，建构适用于行政机关的人力资本评估架构及方法，研究结果提出公务人力资本评估的架构，包括「人力基本特性」、「员工敬业程度」、「人力运用管理」、「机关领导力」、「学习文化」及「人力成本」六个面向，并以此六面向为基础，分别发展出十四项评估指标，并设计「公务人力资本评估问卷」及「公务人力资本背景调查表」作为评估工具。

关键词：策略导向、人力资本、政策德菲法、投资报酬率、平衡计分卡壹、前言近年来，「人力资本」（human capital）的概念在管理界越来越受到重视，成为政府及企业管理上的一个新兴课题随着知识经济时代的到来，组织所拥有的智能资本（intellectual capital）成为决定企业竞争优势的关键因素，而人力资本则是构成智慧资本的核心美国政府近年来致力以建构企业性政府为改造政府的基本原则，布什政府上台后所提出的「行政机关管理计分卡」（executive branch management scorecard），直接将人力资本列为五个计分面向的第一项由此可知，人力资本无论在公部门或私部门，已经跨出了理念讨论的范畴，而在实务上得到了进一步的落实有关组织人力的管理，科学管理时期强调以效率为导向的机械式管理，人性管理时期则着重人性心理因素的影响及激励，基本上均已将人力视为是生产工具的一种，管理以效率的要求及劳动力的汲取为基本取向，可以「人事管理」（personnel management）为代表其后则强调「发展」对人力工作绩效的重要性，将人力视为是组织能运用的资源，因此人力的管理改为以授能及能力建立为核心，可以「人力资源管理」（human resource management）为代表（Nigro , 1990）。

随着知识经济及数字时代的到来，组织运作所面对的环境变迁剧烈，在管理上强调以策略为中心，来引导组织于剧烈变动的环境中稳定方向运作发展，在人力管理上，也必须要以策略导向进行管理、运用及发展，因此，有必要发展出能与策略观念能相容契合的概念，来代表人力管理，「资本」观念便在讲求策略的时代被发展出来，同时为了使此一概念能在实务面予以落实，管理界也发展出具体的人力资本评估指标及方法归结言之，从人事管理、人力资源管理到人力资本的策略性规划，组织人力管理的概念，从「工具观点」到「资源观点」最后发展为「资本观点」，可视为是一种「典范转移」过程人力资本在管理上乃一新近发展的概念，其运用以私部门的企业组织为主，在政府部门的运用则更是有限本研究将试图经由文献检讨及政策德菲法的运用，尝试建立可适用于政府部门的人力资本评估架构，主要内容包括：一、理论分析：介绍人力资本的概念及实务面的评估架构二、实务设计：建立公务人力资本评估的定义、面向、指标及评估工具三、执行规划：就公务人力资本评估如何落实于我国政府提出建议贰、人力资本：概念界定及实务模型介绍人力是组织的基本构成要素，其被视为是组织运作必须投入的「资源」（resource），要妥善运用发展，为组织创造最大的绩效；投入代表人力为「成本」（cost）的一部分，面对经营环境的改变，「人力精简」（down-sizing）一直是组织控制成本规模的主要手段。

以上两种看法，分别从「产出」及「投入」两个层面界定人力对组织的意义「资本」（capital）的概念，则强调对于人力的管理，必须考虑投入与产出之间的连动关系，强调每一单位投入所获得产出的「投资报酬率」以下进一步就概念的定义及实务上发展较成熟的模型提出进一步说明一、人力资本概念界定人力资本概念，是由诺贝尔经济学奖得主经济学家W. Schultz于1961年在「美国经济评论」（American Economic Review）中发表「人力资本的投资」（Investment in Human Capital）一文中首先提出，其认为人力资本包括技术、经验及知识等要素Davenport综合整理相关学者的说法，认为人力资本的投资，包括能力（ability，包括知识、技能及才能）、行为（behavior）、努力（effort）及时间（time）等内涵，并可以以下架构来表示（Davenport，1999：18-23）：能力知识技能才能时间××努力行 为＋图一：人力资本投资架构依据以上架构来诠释，所谓人力资本，系指组织人力在工作上所投入的知识、技能、才能、努力、时间等要素的加乘结果，代表组织人力所拥有能为创造产出价值的资产。

人力资本并非凭空存在，而是经由「投资」（investment）所产生也就是说，组织人力是一种「投资标的」（investor），投资人力的目的，在于希望能获得预期的价值报酬，并以报酬极大化为目标（Davenport，1999）将人力视为一种「投资」，代表组织人力管理，是一种审慎评估的理性计算过程，与人力的甄补、运用、管理、发展等有关的决策，必须要通盘考虑其「工作上的必要性」、「策略上的合理性」及「产出上的效益性」所谓「必要性」，系指人力的进用，要以是否为组织推动工作必须具备者为考虑，任何人其所具备的特质与组织工作的推动没有相关时，均不应作为投资的标的所谓「合理性」，代表组织人力的配置及运用，必须要与组织的策略及目标相结合，也就是要将适当的人力运用在适当的工作上，决不能发生人与事不能配合的情形所谓「效益性」，代表对于人力的运用，唯有当其单位产出高于投入时，决策才具有合理性其关系如下图所示：必 要 性人事决策效 益 性合 理 性图二：资本观点的人事管理决策原则由于强调组织的人力，必须要对组织的价值产出具有正面的贡献度，因此「能力」（ability）及「技能」（skill），便成为人力资本理论的核心。

由于技能是组织运作的关键秘诀（know-how），因此，人力资本理论特别关注于人力技能的获得，并企图协助组织解答以下几个关键问题：组织所需要的技能为何？具备什么样的能力的人可被视为是人才？如何使人力能具备组织所需的技能？最有效使组织员工获得所需技能的方法及途径为何？（Lazear，1998）根据Becker（1975）的说法，人力资本理论与实体资本理论并无两样，祇是关心的焦点不同而已，人力资本理论关心的焦点是人、员工与技能，而不是厂房与设备依据实体资本理论，有关购买厂房或设备的决策，是依据该项投资的未来收入与成本现值的比较来做决策，成本在现在发生，收入则延续到未来，决策者必须要将未来的收入与现在支出的成本进行比较，如果未来收入的预期值高于当前购买必须投入的支出成本，这项投资便是值得的同样的逻辑之下，人力资本理论也强调类似的计算，是否要进用某一个人，对进用的人要投入多少训练、薪资及福利成本，都必须要以这个人在未来能对组织做出多少贡献来决定，唯有未来贡献高于所投入的成本时，这个人对于组织而言才成为资产而非负债归纳以上的论点，有关人力资本的概念，可从以下几点进一步说明：（一）资本概念强调以「投资报酬率」（ROI，Return On Investment）衡量人力的价值所谓「资本」（capital），是组织所拥有能创造绩效增进存续利基的资产。

资本是经由「投资」行为而累积，投资是一种与投入有关的决策，此种决策系以对未来利益回馈的预期为基础也就是说，只有当预期的回馈超过所付出的代价时（也就是当投资报酬率大于一时），才会决定投资此一概念在人力管理上的启示是：人力的投入并非是漫无目的的，而须以能为组织的运作产生正面效益为前提只有能为组织创造绩效的人力，才可被视为是组织的「人力资本」，至于组织所存在其它对组织没有正面效益的人力，则并非组织所拥有的资本因此，组织在人力方面的投入，只有能为组织带来正面绩效的部分，才是具有价值的资本，该投入的单位报酬率越高，代表人力资本的价值越大而其它非资本性的投入，对于组织而言，则是一种负债二）资本概念强调「策略导向」的人力管理资本观念的另一个重点，在于必须要与组织的发展策略结合必须要先进行策略规划，决定了组织的重要发展策略之后，再依据策略执行的需要，决定如何取得、部署及配置所需的资本组织人力的质与量，必须要契合策略的需要，才能减少浪费，真正成为可用、有用的资产基于以上的讨论，所谓「人力资本」，乃指组织所拥有的人力中，能为组织创造绩效、对于达成组织目标有正面帮助的部分从正面来定义，人力资本代表组织所拥有能用来创造绩效、附属于人力的知识、职能、经验、人格、观念等的整体状况，代表机关人力对施政绩效的可能贡献程度，具有以下三种意涵：（一）资产意涵：人力是必须被妥善运用的资产，而不是应该被裁减的成本。

二）策略及绩效意涵：组织所拥有人力资本的价值，必须以是否有助于达成策略目标、产生绩效的程度作为衡量基准三）管理观点：强调组织必须要采用有效的管理措施及方法，提升人力的可用性及价值由以上的讨论可知，以资本的观念看待人力，之所以能同时兼顾投入面及产出面的平衡，一方面强调人力的运用，必须要有助于组织整体运作绩效的极大化；另一方面，报酬率观点所代表的，则是要求单位人力效用发挥的极大化也就是说，当两个组织的人力总产出相同时，人力规模较小的组织，则拥有较高的人力资本因此，人力资本的多寡，与组织绩效成正本，而与人力投入规模成反比人力资本的真正意涵，即是「单位人力投入的效用极大化」，组织所投入的每一单位人力，都必须要设法合乎组织运作真正的需要，并且经由有效的管理获得最有效的运用，减少浪费将资本的观念注入政府的人事管理，正代表了现代民主行政所强调的「纳税人意识」的实践二、人力资本评估的模型目前在组织管理上，人力资本已经不单是理念上的讨论与论述，而已在实务上被运用，并发展出相当可行的方法归纳目前实务界进行人力资本管理的作法，主要可分为「无形价值」（invisible value）、「策略规划」（strategic planning）及「计量模型」三种主要的模型：（一）无形价值模型对「人力资本」的重视，与管理上对传统会计制度反映企业真实价值效力的质疑及反省，有密切关联。

在实务上，企业的市场价值与会计资产表上所呈现的账面价值之间，存在的差距是显而易见的尤其在知识经济时代，市场认知与会计事实之间，所存在的断层越来越大一般企业的市价通常在账面价值的二到九倍之多，此一差距代表公司实际上存在大量的无形资产，此一无形资产被传统的会计制度所低估，传统的会计簿记制度，显然已经无法适合于知识经济时代的产业特性及企业特性美国从1973年到1993年二十年间，各上市公司的「市场价值／账面价值」比，平均数从0.82上升到1.692，显示美国上市公司的平均市场价值，大约有40﹪没有显示在资产负债表上在台湾，民国八十八年的研究数据显示，传统产业的水泥、塑料、纺织、汽车及金融公司，其本益比及市价净值平均较低，而代表科技产业的电子业及软件业则较高，其中软件业的本益比可达五十倍市。