【民法论文】环境风险行政规制的断裂与统合的法律规制.doc

环境风险行政规制的断裂打统介的法律规制刘超，华侨大学法学院副教授，法学博丄一、风险规制：环境行政的逻辑起点现代社会充满了繁杂多样的风险风险是指一切对人及人所关心的事物带来损害的事件为 行为的可能性，是人与自然、社会的对立与矛盾而导致关系的失衡，是当社会系统结构所能 容许解决问题的可能性低于该系统继续牛存所必要的限度时，就会产牛的危机②风险本质 是费用、损失或与损害相关的不确定性梳理当前关于风险问题的研究，根据认知和评价风险的标准不同会形成不同的风险理论， 主要冇实在论的风险观和建构论的风险观实在风险观主要以吉登斯、贝克等的著述为代表, 承认风险的客观存在性和白身的独立性，认为风险不依赖于我们是否意识到它或者承认它 建构风险观主要以斯科特·拉什等为代表，认为任何对于风险的感知、预测和评估首 先都是一种主观的反思性判断，Z所以意识到风险的增多，是因为许多具冇社会影响力的人 物不断宣称风险的增多和对于人类的致命危害性③二者之间的分野并非截然对立而是切入 风险问题研究的视野有片，事实上，风险同时并存着主观性与客观性、事实性与价值性社会科学开展对风险问题的系统研究始于20世纪60年代末期，在此之前对于风险的认识 基本上秉持的是实在风险观。

由于风险常被归咎于人类无法控制的因素，人类控制风险的努 力是开展技术风险研究，沿循纯技术和经济路线，通过运筹学和系统分析，追求可控性、安 全、技术体系的可靠性和进步因此，风险问题通常被看做是技术问题和统计学或工程学问 题——fi(O定可能发牛的不利后果是什么以及如何衡量具严重程度是个技术问 题，而该种不利后果发生可能性大小则是个统计概率或工程上的模糊集问题 ——[fi未被当成是需要法律规制的问题④随着贝克、吉登斯等研究的深入， 揭示了风险并不是简单的工程技术问题，现代性风险也是-•种制度性和结构性风险因为社 会机构本身是山人的实践活动所构建起來的，乂是人的实践活动的桥梁和中介，⑤构建社会 结构的人的实践活动本身是在牛产与制造风险，因此，人的实践活动即是现代性风险之源 这使得晩近以来的风险问题转向更重视从社会结构、制度设计和社会文化因素等社会学科领 域切入近儿年来矿难事故、职业疾病、健康威胁、食品安全、环境污染、生态破坏、气候 变化等风险问题的出现无不是人类活动与自然规律交织紧密、复杂互动的结果，应对之道也 山知识理性、技术手段转向対社会制度的反思与重构。

总结大全/html/zongjie/某种程度上说，环境风险的人范I韦I爆发将风险概念带入了公共话语的中心地带，切尔诺贝 利核泄露事件是当今社会进入风险社会的标志性事件人类的环境行为和环境决策具有鳞明 的风险性格，理想的环境品质的设定、环境影响的评估、环境改善的认定，涉及科技水准的 考量，而这种高度的科技背景，使得环境决策的风险意味浓厚⑥环境决策行为经常要在科 技未知中作出，对其是非的判断往往具有滞后性，这也使得对于环境行为的控制也具有风险 应对的特色本质上，对于社会主体环境行为的性质与内容的认定也要经常处于科学蝕前沿, 是否需要采取规制措施、如何选择规制对象均充满了不确定性概言之，对于某些环境有涉 的行为在科学不确定性之下进行判断，很难在现时得岀忠于自然科学的正确认知，对于这些 行为是否需要控制取决于我们对于风险的可接受性的判断由此，对于环境问题的法律应对在实质上更经常转化为如何通过法律规则的设计及实施来 控制环境风险环境问题的高度的科技背景使得环境法制的创设与实施会充满了浓厚的利益 衡量与社会选择的特质这使得以应对环境风险为中心的环境法制呈现出以下儿个迥界于传 统部门法的特点：（1）立法理念和冃的上，坏境法律制度功能从财富分配转向风险分配，兴 起于工业社会的传统部门法通过划定权利边界的方式实现对稀缺资源的分配，是用绕着社会 生产的财富如何通过社会中不平等的然而乂是合法的方式实行分配这样的问题进行思考的； ⑦而环境法律制度则更多的是实现风险分配的功能，这典型体现在理想的环境立法耍保障人 类安全和人体健康，而安全的判断标准是对可接受风险的界定。

2）在立法原则上，环境法 秉持的基本原则是预防原则，具意蕴在丁•防患丁•未然以实现源头治理，这在风险社会学理论 上被称之未用绸缪原则，要求增强决策者和管理者的风险防范意识，体现了对于不确定性风 险控制预期⑧（3）在基木制度上，环境法律制度体系中的事前预防类制度木身即是预防原 则在环境立法中的具体体现和貝•体适用⑨典型如环境影响评价制度，环境影响评价既耍对 拟议中人为活动所在地的环境质量的过去、将來进行评价分析，又要就该活动可能带來的环 境风险、未來的坏境成本与经济效益等进行核算与综合分析，⑩具本旨即在于对拟议的人为 活动可能导致的环境风险的分析、论证、预防与控制毕业正是山于环境法制应対环境问题本质上是如何更好地界定环境风险、划定人类可接受的环 境风险以及如何在科技不确定与未知中规制坏境风险，这就使得环境法制的重点不在于如何 设计出完善的环境法律制度体系，我们不能更多寄希望于通过修改完善法律可以解决环境问 题，而应在于改进环境行政规制的实效因为立法追求一定程度的稳定性，而环境行政却最 经常就事论事，这能符合环境风险变动不居的特征因此，环境法制的实施关键在丁•环境风 险的规制，而环境风险的规制核心环节在于行政规制洁施的效果，（11）环境行政的逻辑起点 在于规制环境风险。

二、环境风险行政规制断裂Z现状的类型化自有专门的环境立法以來，対于生态环境和人体健康产生严重影响的物质和行为大体得到 了规制但是，由于风险口身具有的不确定性的特质，以及现代社会建构风险观的风险界定 与规制的进路，使得对环境风险的规制呈现明显的断裂特性一）环境风险行政规制断裂现状及危害如上论证，风险规制是环境行政的逻辑起点当环境风险加诸人类白身时，当风险关乎人 的健康吋，当风险的程度与影响各界吋，基于行政资源的有限性，环境行政规制必须优先选 定一些迫在眉睫的规制对象，围绕核心地带展开特定规制体系12）这意味着，环境风险虽 然是一个客观事实，但是否需要作文/zuowen/规制以及规制程度的选择并不是一个简单纯粹的科学计量或者完全的客观评价，实际上价 值塑造了事实13）环境法律作为社会价值体系的载体与表现2—，强烈地塑造与影响了人 们对于现实环境风险的看法因此，环境风险规制面临的现实是，环境风险是一个连绵不绝 地在不同领域呈现的、安全程度依次递增的、难有清晰区分安全和危险的明显标准的整体, 环境立法和环境政策需耍在这些风险系统中确立一些核心地帯予以规制因此，本文所便用 的环境风险行政规制断裂概念是从规制工具实施的过程和效果方面概括和描述环境行政规 制的不理想状态：从过程上看，既有的环境行政规制工具的实施难以沟通、协调与配套，相 互之间存在着抵梧与牵制；从效果上看，既有规制工具的实施难以对环境风险系统根据其危 险程度进行冇序排列，从而规制最严重的环境风险，甚至是为了规制微不足道的环境风险而 引发更为严重的环境风险，从整体上影响到环境风险的规制效果。

概言Z,断裂指称的是环 境风险规制中缺乏整体的视野与思路环境风险规制中的断裂状态会存在着诸多危害在风险规制中，因为社会能够向各种风险 投入规制与治理的社会资源是有限的，选择核心地带风险了以规制具有悲剧性特征，也即所 有风险都会威胁到人类安全，但基于资源的稀缺性，社会只能主动选择部分风险进行规制14） 因此，我们必须重视风险的整体性，要极力避免在断裂的状况下选择风险规制的对彖 在坏境风险内部也是如此，社会在坏境风险规制领域投入的社会资源有限，我们不可能通过 规制实现一个零风险的状态在某些领域和类型的环境风险投入过多的社会资源，则其他环 境风险获得的社会资源就会减少，如果不在整体视野内考量环境风险需要规制的紧迫程度， 反而会导致整体环境风险的增加尤为糟糕的是，有吋某一风险的减少会提高另一•种风险15） 同样，分配到环境风险规制领域的行政资源也是有限的，人们期待一个高度回应性的政 府以应对各类环境风险，但有限的行政资源不町能应对所有类型和内容的坏境风险，这尤其 要求，不能将各种环境风险予以割裂，而应该有整体的视野与思路一旦出现环境行政规制 工具断裂的状态，必然会影响到环境风险规制的整体效果毕业论文（二）坏境风险规制工具之断裂的具体类型在当前的环境行政规制实践中存在的规制断裂可以归纳为以下儿种类型。

1. 规制理念上的断裂环境风险是一个整体，对于亟待规制的环境风险的严重程度需要进行系统分析，从而给予 不同的环境风险以相应的规制资源分配权重但现实小的环境风险规制理念呈现出无整体行 动计划的特征，规制议程的设定和规制资源的分配上具有随机性而未确定优先次序理念断裂卜•的环境风险规制经常会以以卜儿种弊病体现：（1）未经科学分析和整体比较所形 成的对环境活动所致风险的认知存在着偏差，我们更加注重显著性的、根据直觉和经验规则 的风险而忽视潜在的危害更人的风险比如，公众谈核色变，在多种问卷调查中均普遍认为 核能会给人体健康带來最大风险，但专家的研究表明吸烟的健康风险要远远高于核能使用所 致的健康风险界定风险最好的方法是通过相关法律，对各种风险设定限制条件由于对于 吸烟与核能在健丿隶风险认识上的断裂，使得我国有《放射性污染防治法》（2003年）、《核材 料管理条例》（1987年）、《核电厂核事故应急管理条例》（1993年）和《放射性同位索与射线 装置安全和防护条例》（2005年）等立法规制核能风险，但却没有规制吸烟健廉风险的任何立 法2）即使进行了风险之间的比较，但没有进行风险与收益的综合考量而影响到对风险的 规制，比如，为了规制空气污染而制定政策鼓励牛产和使川低能耗汽车，但在交通事故中它 却比坚实的高能耗汽车带来更人的安全风险。

3）忽视了附加环境风险或者是替代风险，也 即预期通过规制进而减少的某些风险却会使得另一些风险增加或者由英他风险所替代，比 如，我们重视核能发电帶来的安全风险，但对于核能源便用的规制却会增加火能发迫带来的 环境风险毕业2 .规制制度的断裂环境法律体系规制环境风险的基本思路是，根据大气、水、生物等环境要素（包括自然环 境要素和人丄环境耍素）的划分相应制定污染防治与资源保护的单行法，针对这些环境耍素 设定环境标准及其达成手段的排放标准等，强制规制对象遵守针对环境要素的类型进行的 分离规制措施的设定是哈耶克所谓的理性建构规则，环境诸要素ZI可产生的环境效应不是组 成该环境要素性质的简单叠加，而是在个体效应基础上呈现出环境整体性在现实的环境风 险行政规制中，各环境行政职能部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素风险的规 制，这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现坏境整体性规制制度设计上的这种断裂的现状体现出以下儿种特征：⑴导致规制过剩、规制不足或规 制不协调比如，我国现行的《水污染防治法》确立多龙治水的格局典型反映了环境规制中 的不足与不协调之处环保不下河，环保部门只管岸上排污，环保局监测污染源的出口水是 否达标；水利不上岸，水利局不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入江河，入水 口是否达标则存在着规制不足。

16）（2）各单行法之间存在着不协调戻至是冲突之处，典型如 我国的限期治理制度，我国现有的环境法律体系对于限期治理制度决定权的主体存在着多种 规定，《环境保护法》（1989年）将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府，但《环境噪声 污染防治法》（1997年）、《固体废物污染环境防治法》（2004）、《水污染防治法》（2008年）除 了规定各级人民政府可以行使决定权之外，或直接或间接规定各级人民政府可授权坏保部门 行使限期治理决定权限期治理制度在决定行使权规定上的混乱，导致不同污染源适用不同 的限期治理决定权，造成了环。