吏治决定改革成败.doc

吏治决定改革成败在中国的历史长河中，出现过三次重要变法：秦国商鞅变法、宋代王安石变法、明代张居正变法其中，高呼“天变不足畏、祖宗不足法、人言不足恤”的王安石被列宁称赞为“中国十一世纪的改革家”时移势易，王安石变法的具体内容与今天中国的改革自然不可同日而语，但其变法推进遭遇的坎坷仍值得今天的中国镜鉴危机倒逼改革王安石变法也是危机倒逼的结果北宋建国以来积贫积弱，北面的辽、西夏等少数民族不断威胁由于土地兼并现象严重，大批农民丧失土地，富豪隐瞒土地导致财政收入锐减、财政赤字，“百年之积，惟存空簿”二十年间，所缴纳的税负增加了十倍，政府和国民离破产仅一步之遥寻求改革支持1058 年，王安石进京述职，写了名震天下的《上仁宗皇帝言事书》，系统地提出了变法主张，这是秦汉之后第一篇政论性的长文，能与其相提并论的只有贾谊的《陈政事疏》可惜没被宋仁宗（1022－1063 年在位 42 年）采纳王安石在《言事书》中对吏治问题多有着墨：“弊病在于不知法度……当务之急是人才的缺乏……现在制定的俸禄标准，大都比较低，只要家中人口稍多，不同时从事农商，就不能养家糊口只给出今天的这些俸禄，却又想让士人不败坏廉耻的原则，大概中等人做不到。

官职高的，就互相贿赂赠送、营谋资产；官职低的，就公开贩卖、索取财物…… 官员的选拔已经不严密，使用时又不恰当，安置时又不长久，任命时不能专一做官的人不是合适的人，却又依仗法律想达到天下大治，从古至今，向来没有把天下治理好的…… ”然而仁宗已老，缺乏变革雄心，于 1063 年驾崩1067 年，久慕王安石之名的宋神宗即位王安石遇到宋神宗，如鱼得水，一拍即合神宗也说，“自古的君臣，能象我和王安石这样（志同道合）的极少1069 年，宋神宗任命王安石为参知政事（相当于“副宰相”），王安石提出全面改革方案，变法拉开大幕变法内容王安石变法的目标是富国强兵，其总体思路是：把所有财权集中在国家手中，然后由国家调度有余、补剂不足围绕这一目标，王安石推出一系列新法：均输法（统一收购和运输）、青苗法（官方向农民发放农业贷款）、农田水利法（鼓励垦荒，兴修水利）、免役法（百姓可以交钱来免除差役）、保甲法（建立地方自治体的警察和后备兵）、方田均税法（清丈土地，作为征收田赋的依据）和市易法（官方通过买卖来平抑物价）变法触动既得利益任何变革都会涉及到利益格局的调整由于王安石变法的目标是打击地主富豪，而地主富豪与官僚集团又是浑然一体，阻力之大，可想而知。

　 　 梁启超在《王安石传》中评论说：“王安石推行的新法，没有一件不利于百姓的，也没有一件是利于士大夫的宋神宗与近臣讨论免役法的好处时说，“变更法制，士大夫们确实不高兴，然而对百姓有什么不方便的呢？”宰相文彦博说，“皇上是与士大夫们共同治理天下，不是与百姓共同治理天下苏东坡说的更直白，“士大夫放下亲人到远方做官，在出力之余，也应当得到欢乐，这是人之常情如果象厨子那样可怜，恐怕不是太平盛世应当看到的官员是如何把改革经给念歪的历史学家黄仁宇认为，王安石的多项改革，涉及将当时的中国进行大规模的数目字管理，但不见容于当时的官场文化，亦缺乏有关技术能力而无法取得成功在国家治理尚未现代化的情况下，监督地方官员的难度很大，要确保改革的执行到位是非常困难的王安石在 1072 年就意识到了吏治将成为改革成败的关键，“如果由可靠的人去推行，就可能取得很好的效果；如果推行的人有问题，也许会带来很糟糕的效果令王安石痛心的事情发生了旨在减轻民众负担的改革措施，却成了官员借机敛钱的工具：1）免役法出台后，连担水、理发、茶贩之类的小买卖，不交免役钱都不许经营；2）保甲法推行时，出现了供养军队的高额赋税与被抽去当兵的双重威胁；3）虽然朝廷屡次禁止官吏向百姓强行推销青苗钱，但为了政绩，各级官吏“故不问民之贫富，各随户等抑配与之”。

朝廷规定取息 2 分，“而施行之际则不然也”，许多地方明令取息 3 分，成了官方高利贷向官府贷款，要经历申请、审批、还贷等环节道道手续，都成了官员们捞取“好处费”的关卡苏东坡说：“又官吏无状，于给散之际，必令酒务设鼓乐倡优或关扑卖酒牌，农民至有徒手而归者但每散青苗，即酒课暴涨，此臣所亲见变法失败由于变法触犯了保守派的利益，遭到保守派的激烈反对法令颁行不足一年，拥护与反对两派就展开了激烈的论辩，史称“新旧党争”1085 年，宋神宗 37 岁英年早逝宋哲宗即位初，高太后垂帘听政，起用司马光为宰相，新法几乎全被废掉，史称“元祐更化”章衮在《王临川文集序》中感叹，“如果能守住改革的法令不变，沿袭的时间长了，效果自然会显现出来王安石以猛药进行了救治，司马光又用猛药将改革的内容全改了回去改革失败的根源：吏治问题王安石纵有再好的“顶层设计”，也必须依靠官僚集团去执行如果不能建立激励兼容的吏治奖惩机制，不能解决好“官员积极性”的问题，改革推进是与虎谋皮梁启超在《王安石传》中指出：朋党之争，是王安石变法失败的重要原因以王安石为领袖的改革派与以司马光为首的保守派，始终针锋相对变法派中，王安石本人操守一流，但他最重要的支持者吕惠卿、章惇、曾布、蔡卞、吕嘉问、蔡京、李定、邓绾、薛向等品质多有问题。

相比之下，保守派人名家荟萃，如司马光、韩维、文彦博、欧阳修、富弼、韩琦、范缜、苏东坡等，社会影响力很大　 　 宋神宗对王安石的支持可谓不遗余力1070－1071 年，先后因为弹劾王安石而被皇帝贬职的有司马光、吕公著、程颢、范镇、苏轼、欧阳修等高官但是反对改革的力量仍在汇聚一方面是地方官员的“捣浆糊、念歪经”导致民怨四起，另一方面是强大的反对派不遗余力地发难上下夹击令王安石身心俱疲王安石上奏说，“自古以来，独揽大权的人，很少有不获罪并遭到降职或罢免的如今人们的疑惑和怨恨都汇集到我这里，使我身心疲惫所以才敢冒犯皇上的威严，乞求解除我的职务1076 年王安石辞去宰相，变法遭遇重创1085 年宋神宗去世王安石变法亦被司马光推倒重来对王安石变法的失败，其政敌司马光说：“皆吏不得人，故为民害”毛泽东曾总结王安石变法的教训，“卒以败者，无通识，并不周知社会之故”换言之，王安石败在对“人”的因素重视不够、理解不够王安石变法的历史启迪2013 年十八届三中全会以来，中国正在推进历史上规模和深度空前的改革，以实现“让市场发挥决定性作用”与王安石变法相比，一个共同的难点在于改革的悖论：一方面以“简政放权”为核心的改革直接触动官僚集团的奶酪，另一方面改革毕竟离不开官员的配合与支持。

不仅如此，当时王安石感叹的官员薪酬过低加剧腐败和改革难度的问题，至今依然存在随着改革推进的深入，官场出现普遍的“不作为”，以消极怠工抵制改革官员之所以敢于以“不作为”抵制改革，关键在于“法不责众” 在朱镕基改革时期，官僚集团的抵制也存在，但当时观念的阻力大于利益如今，既得利益格局之大，与 90 年代不可同日而语可以说，吏治改革关乎改革的成败十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就意识到了这一问题的关键性《决定》提出：“打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道破除‘官本位’观念，推进干部能上能下、能进能出建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地2015 年 5 月 5 日中央全面深化改革领导小组第十二次会议明确提出：“引导大家争当改革促进派，把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来6 月 26 日政治局会议审议《关于推进领导干部能上能下的若干规定(试行)》：“要通过激励、奖惩、问责等一整套制度安排，保证能者上、庸者下、劣者汰对 4 类干部要‘坚决进行组织调整’：政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在。

吏治沉疴中国复杂的官场文化，数百年来一脉相承，积弊甚多王岐山曾推荐《大清相国》一书好官陈廷敬一生可谓战战兢兢、如履薄冰，能生存下来已是不易，能在明珠、索额图倒台之后出任相国更是“奇迹”笔者将这一官僚体系的特点概况为：1）关系盘根错节，缺乏透明的考核晋升体系，致使腐败丛生，从去年山西官场的塌方式腐败不难感受到这一点；2）能力不重要，论职排辈才是主旋律王安石感叹，“见朝廷任用了某人，如果他们认为不合乎资格和顺序，就加以非议和诽谤；如果任用的人能力不足，却没有人非议过……因此，官场充斥着庸官、官混子，真正有能力的人却可能不得其门而入；3）只任用而没有惩罚的措施长期以来，在，“不作为”是高明的为官之道，所谓不做不错、多做多错官员的考核通常是表面形式，说你行你就行，带病提拔屡见不鲜；4）体制性腐败，久而久之，很少有人能出淤泥而不染康熙皇帝陷入这样的矛盾：把贪官一网打尽，一来官场陷入瘫痪，二来显得皇帝当初缺乏识人眼光于是，选择性执法成为次优选择简言之，官场呈现出“劣币驱逐良币”的趋势眼下的反腐高压，更是放大了官场不作为的现象这对在 2020 年改革取得决定性成果是非常不利的，因此中央才决心着手整顿吏治。

吏治改革如何突破要打破几百年来的官场生态，确非易事但面对改革压力，没有其它选择，只能“知其不可而为之”笔者认为，为减少全面深化改革的阻力，当前吏治改革应采取如下策略：第一，大幅度精简公务员队伍中国当前庞杂的五级政府体制，造成高昂的行政成本，也成为改革的阻力李克强说：“养的人也太多养了人就要管事啊！”中国的官民比从西汉的 1：7945，上升到明朝 1：2299、清朝 1：911而如今则达到惊人的 1：23.5中国应抓住简政放权的契机，裁撤政府部门即使解散某些部门需要花费一定的“遣散费”，也是值得的第二，显著提高公务员薪酬水平，实现最低程度的高薪养廉，至少不能“逼良为娼”中国历来强调“道德治国”，要求官员成为“讲求奉献”的公仆但公务员也要养家糊口、过体面的生活，因此一定的薪酬水平是必须的，否则根除腐败无从谈起当然，加薪的前提是公务员人数大幅度减少这样即使加薪之后，社会的行政成本也不至于太高第三，明确将改革绩效作为官员考核的核心指标现代管理学有个理论：考核什么，就得到什么如果只考核 GDP，官员就为了 GDP 不择手段当前，中国的中心任务就是推动改革因此，中央应明确把改革能力作为选拔标准，将改革绩效作为核心考核指标。

第四，以实际的奖惩立威再好的考核体系，没有执行也等于 0中央应尽快通过正反面的奖惩案例来宣示改革绩效考核的严肃性这对中央高层的领导力提出了考验朱镕基在 1998 年国务院第一次全体会议就强调，“如果本届政府都是‘好好先生’，我们就对不起人民！”当年朱镕基为推动金融改革，不惜免去央行行长职务，自己亲自兼任央行行长，此为一例最后，打破官员五年任期制，一年一考核，不合格的立即换人在，任期不满一届（五年）就换人的很少但非常时期须打破常规如果遵守原来的任期制，熬到很多混日子的庸官到期，2020 的改革时间表已经过得差不多了可以借鉴企业的考核制度，一年一考核，且重新决定是否称职就推进改革而言，当前吏治的重点是中央部委作为一个中央集权制的国家，各种行政审批权都是由中央部委设定的一旦中央部委层面改革到位，地方政府只要比照执行即可改革是决定当代中国命运的关键一招当前的改革者，已经拟定了很好的改革方案，也看准了“吏治”这一改革的梗阻所在面对空前庞大的利益格局，能否真正打破官场的“不作为”，建议构造以改革为导向的官员奖惩机制，令人拭目以待。